quinta-feira, 19 de novembro de 2015

Resenha: “O Brasil e a insegurança alimentar global: forças sociais e política externa (2003-2010)”

*Resenha referente à dissertação de mestrado “O Brasil e a insegurança alimentar global: forças sociais e política externa (2003-2010)”, escrita por Pilar Figueredo Brasil e publicada em 2013.

O tema de insegurança alimentar e sua relação com a política externa dos países ao que tange à assistência humanitária é, sem dúvidas, uma questão um tanto quanto polêmica no que diz respeito aos reais interesses das nações ao promoverem segurança alimentar e nutricional no meio internacional.
Pilar Figueiredo Brasil, autora do texto “O Brasil e a insegurança alimentar: forças sociais e política externa (2003-2013)”, ao discorrer sobre esse questionamento, apresenta, em sua dissertação, dois primeiros capítulos que caminham através de conceitos de Segurança Alimentar e Nutricional (SAN) em ambiente doméstico, com a implementação de políticas públicas para promoção do combate à fome e a relevante importância de movimentos da sociedade civil no amadurecimento da luta contra a insegurança alimentar.
Ainda, a autora, ao longo de sua explicação, expõe sobre a incorporação do tema de SAN no período após a redemocratização do país, sobretudo no Governo Lula e faz um breve relato sobre o processo de evolução e (re)construção da FAO e seus objetivos junto ao Brasil. Dessa forma, Pilar deixa um questionamento em relevância: como e por que a questão alimentar foi incorporada na política externa brasileira?
O Brasil e a insegurança alimentar
Para um melhor entendimento da trajetória da SAN no Brasil, faz-se necessário percorrer um histórico dos avanços e retrocessos vivenciados por todos os governos que tratam da promoção da segurança alimentar até a publicação da dissertação da autora (2013). Nota-se que a partir dos anos 80, o tema ganha impulso e força por parte de pressões sociais, uma vez que a questão alimentar depende da mobilização social para ganhar destaque.
           Sabe-se que com a aprovação do II Programa Nacional de Alimentação e Nutrição (II PRONAN), de 1976, houve uma reviravolta na concepção dos programas de alimentação. O plano foi considerado um marco na política de alimentação e nutrição do país por dar ênfase a utilização de alimentos básicos nos programas alimentares e por apoiar os pequenos produtores rurais objetivando a elevação da renda do setor agrícola e o aumento da produtividade da agricultura familiar.
           Sua proposta inicial era a criação de um mercado institucional mediante a unificação das compras de alimentos de todos os programas governamentais de distribuição alimentar para o grupo materno-infantil e a merenda escolar em uma única instituição (hoje CONAB). No entanto, conforme seu funcionamento, a prática do programa configurou-se pela implantação de um conjunto diversificado de programas de alimentação e nutrição que contemplava a distribuição gratuita de alimentos, com enfoques distintos e nem sempre compatíveis com as diretrizes das políticas defendidas nos planos oficiais.
Com esse cenário, iniciou-se uma série de conferências focadas no âmbito de insegurança alimentar que também levava o Programa de Abastecimento Popular (PAP), de 1985, como modelo de estreia. Nesse programa, cerca de 30 mil participantes atuaram em 3 mil organizações populares de periferias brasileiras.
Além disso, levou-se em conta a elaboração do Mapa da Fome, pela FAO, nos anos 90, solicitado por Betinho. O mapa, que apresentou que cerca de 31 milhões de pessoas passavam fome no país e que cerca de 31% das crianças brasileiras menores de cinco anos apresentavam desnutrição (sendo que 5% por desnutrição moderada ou grave através de dados do INAN, IBGE e IPEA), difundia a promoção do combate à fome em dois objetivos principais: o primeiro buscava atender às necessidades alimentares da população e o segundo, tinha o objetivo de atingir a autossuficiência nacional na produção de alimentos. Esses são dados que acabavam por mobilizar a população, alterando a estrutura da sociedade quanto ao seu posicionamento nessa questão, fazendo, portanto, o tema entrar na agenda dos debates nacionais.
Sabia-se que famílias com uma renda igual ou inferior ao valor de uma cesta básica de alimentos eram incluídas no grupo das que passavam fome, uma vez que a renda dessas famílias precisaria atender à outras despesas como moradia, transporte, saúde, educação, vestuário. No entanto, a autora apresenta que haviam dados que declaravam que a disponibilidade interna de alimentos era superior às necessidades diárias de calorias e proteínas de uma população equivalente à brasileira. Eram “disponíveis” cerca de 3.280 kcal para necessários 2.242 kcal de proteínas diários individuais.
Essa discordância provocava uma série de insatisfações para com o governo por parte de quem tinha acesso à essas informações e, assim, foram estipulados alguns pontos que este (o governo) deveria focar em sua agenda. Entre eles estão: a) o combate ao desemprego; b) a retomada do crescimento econômico; c) a melhoria dos padrões de remuneração do trabalhador; e d) a adoção de medidas urgentes para reduzir a distância que separava o preço recebido pelos produtores dos custos de aquisição dos alimentos básicos na rede de comércio local (IPEA, 1993).
Levando em consideração esses deveres, foram destacados certos setores que necessitavam de ajuda e incentivos e estipularam-se diversos programas e políticas públicas que promoviam o combate à desnutrição materno-infantil, a merenda escolar, a alimentação do trabalhador, a distribuição emergencial de alimentos, os assentamentos de trabalhadores rurais e de geração de renda. Para Pilar, essa distribuição de recursos, definitivamente, rompeu a inércia secular da sociedade brasileira diante do problema da fome.
           No entanto, com todo esse incentivo à criação e remanejamento de novos programas sociais em prol da alimentação e nutrição, algumas recomendações eram dadas para seus respectivos prosseguimentos: a) evitar paralelismos e superposição dos programas; b) unificar as ações e os recursos, de forma a reduzir os gastos administrativos e aumentar sua eficiência e eficácia; c) privilegiar o grupo materno-infantil, associando a distribuição de alimentos às ações de saúde; e d) concentrar o atendimento na região Nordeste. Infelizmente, muitas dessas recomendações não foram acatadas.
          
Breve histórico de evolução de SAN no Brasil pós-redemocratização  
           É fato dizer que o processo de redemocratização no país ajudou na relevância e evolução do tema de combate à insegurança alimentar no país enquanto agenda nacional. Fazendo um breve histórico das políticas públicas nos governos pós redemocratização, vê-se que o governo de Fernando Collor de Mello (1990-1992) não condiz com os avanços, uma vez que se caracterizou pela extinção de muitos programas e gastos reduzidos em relação a programas sociais, sendo considerado até um período de retrocesso no assunto.
           No entanto, já no governo de Itamar Franco (1992-1994), observou-se uma guinada na questão das políticas de alimentação e nutrição com a criação do Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA) - que tinha o objetivo de servir como órgão de aconselhamento à presidência composto por ministros e sociedade civil -, além da introdução da questão alimentar como tema prioritário na agenda nacional.
           Já no período de Fernando Henrique Cardoso (1995-2003), o foco foi transferido para o combate à fome, uma vez que, para o presidente, a fome se confunde com pobreza e causa desnutrição, mortalidade infantil e doenças crônicas. Ainda, houve a substituição do CONSEA pelo Conselho da Comunidade Solidária, alvo de diversas críticas, mas que ampliou o leque para programas na área de saúde, educação, moradia, desenvolvimento rural e geração de renda.
“Entre 1990 e 1999, um contingente de 8,2 milhões de brasileiros havia saído da condição de indigentes e 10,1 milhões da condição de pobreza. Mas, sem dúvida, a principal política que contribuiu direta e indiretamente com a luta contra a fome e a pobreza foi a estabilização da moeda ocorrida em meados dos anos 1990, o que reforçaria a tese de que os ganhos mais efetivos em termos de melhoria da renda e da alimentação da população passam, fundamentalmente, pelas políticas da área econômica” (VASCONCELOS, 2005 apud PILAR, 2013, p. 72).
          
Visto isso, é perceptível que o período de 1990 a 2003 deixa um legado de experiências, mostrando que a melhoria dos programas de alimentação requer integração de políticas públicas, mobilização e participação social objetivando maiores e melhores resultados.
O governo Lula (2003-2011), por sua vez, é bastante discutido no que diz respeito a inserção de políticas de transferência de renda e de combate à insegurança alimentar e nutricional no país, uma vez que é considerado o governo que melhor construiu uma imagem positiva do país em relação a participação social no meio internacional.
Juntamente com a reativação do CONSEA, houve a liberação do Projeto Fome Zero, que buscava erradicar a fome e suas consequências imediatas para o conjunto da população mais pobre, envolvendo a atuação dos governos estaduais, ministérios e sociedade civil em geral.
Vale salientar que o Projeto Fome Zero, diferente do que muitos acham, é uma união de cerca de 25 políticas com 60 diferentes programas que atendem à diversas dimensões; e não um único programa com um único enfoque.
No campo das políticas governamentais, foram criados, retomados e aprimorados outros diversos programas considerados fundamentais para uma política de alimentação e nutrição que buscava desde o acesso à alimentação e à educação para a alimentação saudável, até a construção de cisternas e hortas comunitárias, passando por educação alimentar, atendimento emergencial, programa do leite e tantos outros.
Como saldo de toda essa discussão, segundo a autora, vê-se que as práticas brasileiras de implementação de programas sociais e políticas públicas variaram muito ao longo dos anos, sobretudo em suas estruturas. Desde 1980 até os dias atuais, tais planos permearam campos extremos, como do planejamento autoritário ao participativo, da centralização à descentralização administrativa, da participação entre sociedade civil e Estado, do financiamento público à parceria entre público e privado e da distribuição de alimentos à transferência de renda em dinheiro.
Toda essa trajetória de modernização da sociedade brasileira que aponta mudanças, rupturas, retrocessos e avanços, construções e desconstruções em formas de gerenciamento de políticas de combate à fome fizeram o país desenvolver uma expertise no tema, contribuindo para a construção da imagem internacional positiva da nação, além de ter suas políticas consideradas exemplares e copiadas em outras partes do mundo.
CONSEA
           No que tange especificamente o Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, sabe-se que este foi criado com o intuito de ser um espaço de interação entre governo e sociedade. Seu papel é influenciar a política externa brasileira, sendo um dos canais de diálogo mais evidentes da participação da sociedade brasileira nas escolhas internacionais do Brasil, se traduzindo na consolidação das práticas democráticas no país.
           O CONSEA tem três áreas básicas de atuação: a) na integração regional com foco no MERCOSUL; b) com regimes internacionais; e c) com a cooperação Sul-Sul e atuação junto aos organismos multilaterais. Dessa forma, o Conselho é participante de missões internacionais de cooperação, como por exemplo na área de agricultura e segurança alimentar na Missão de Estabilização das Nações Unidas para o Haiti – Minustah.
Política externa brasileira e segurança alimentar
Para Pilar, a política externa possui lógica dual, onde são misturados interesses nacionais e acordos internacionais e arranjos de governança global. Seu ponto de vista segue a lógica da corrente que prega, para a determinação da política externa, cinco princípios (muitas vezes criticados): o realismo, caracterizado pela visão imparcial dos fatos; o pragmatismo, onde ocorrem iniciativas de caráter prático para maximização de ganhos; o jurisdicismo, visto pelo respeito a tratados e acordos realizados pelo país; o pacifismo, que é a não utilização de meios violentos para resolução de conflitos e respeito ao princípio da autodeterminação dos povos; e, por último, o universalismo, onde há a livre escolha de contatos internacionais do país.
Em relação a prática da política externa brasileira, as ações da nação são consideradas coerentes, caracterizando uma imagem de Estado estável, além de ser um dos países mais atuantes no combate à fome no mundo na última década, principalmente no governo Lula. A autora ainda enfatiza que este governo foi um marco da inserção do tema de combate à fome e desenvolvimento social na PEB, apesar dessa afirmação ser considerada um tanto quanto parcial.
No que diz respeito aos seus comprometimentos para com a promoção da segurança alimentar e nutricional, a PEB se divide em três grandes blocos: o primeiro, que alcança o âmbito de negociações internacionais, lida com organizações como a OMC, a Assembleia Geral das Nações Unidas, a Cúpula Ibero-Americana, o Banco Mundial em tentativa de promover combate à fome e pobreza através de negociações multilaterais.
O segundo, que lida diretamente com a cooperação sul-sul, tem enfoque nos países africanos, sul-americanos e caribenhos para cooperação financeira, técnica, científica ou tecnológica como mecanismos de apoio. Há uma demanda da experiência brasileira em setores como pesquisa agropecuária, técnicas de plantio, melhoramento genético, programas de distribuição de renda e combate à desnutrição infantil e alimentação escolar.
Já o terceiro bloco, de assistência humanitária, se baseia nos princípios de “não indiferença” e “não ingerência”, prestando o apoio por meio de solicitações dos países receptores através de contribuições voluntárias a fundos e organismos internacionais, compras locais e doações.
“Dessa forma, ao se pensar em PEB de segurança alimentar é necessário levar em consideração a história do tema no meio doméstico, as experiências bem e mal sucedidas, o know how adquirido no âmbito de políticas públicas, o papel da sociedade brasileira em determinar a inserção do combate à fome na agenda política nacional e sua consequente institucionalização” (PILAR, 2013, p. 86).

Brasil e FAO: uma parceria de longo prazo
           A Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura (FAO), fundada em 1945 em um cenário pós Segunda Guerra, quando a temática de segurança alimentar e nutricional ganhou espaço institucional no meio internacional, tem uma trajetória de apoio e relação com o Brasil ao longo de seu processo evolutivo.
        Essa relação já é percebida ao se analisar um breve histórico da construção da Organização.  Começa com Josué de Castro, notável brasileiro conhecido mundialmente por sua luta para promoção da SAN com seu livro Geografia da Fome (1946). Foi presidente do conselho executivo da FAO na década de 50 e, ao longo de sua vida, rompeu tabus, alegando que se não há igualdade na distribuição, não existirá igualdade na saúde e capacidade intelectual e, ainda, defendeu o salário mínimo, a reforma agraria e acreditava que a fome poderia ser vencida pela vontade do homem.
           Pulando algumas décadas, chegando nos anos 2000, observa-se a relação próxima do Governo Lula com a FAO, sendo este até considerado pela autora como um espaço de atuação externa de políticas do governo. A Organização apoiava projetos nacionais de combate à fome, o que passava imagem de país ativo em relação a essa temática e formava um “novo papel internacional do Brasil, superando a dicotomia doador-receptor de assistência internacional para as relações de parceria, principalmente na área de alimentação e agricultura” (PILAR, 2013, p. 102).
           Vale salientar que essa parceria Brasil/Lula-FAO também atuava em diversas missões internacionais de projetos de cooperação sul-sul em países com situações de emergência humanitária, como Haiti, Moçambique, Angola, Guiné-Bissau, República Democrática do Congo, Chile, Nicarágua e Guatemala.
           Já em 2009, dando continuidade ao histórico de relação nação-organização, pode-se citar a candidatura do coordenador de elaboração do Programa Fome Zero, José Graziano da Silva, ao cargo de Diretor da FAO, que pôs o Brasil como país ainda mais disposto a comprometer-se com os programas vinculados àquele organismo internacional (FAO).
           Esta ligação Brasil-FAO se aprofunda ainda mais junto a Comissão de Recursos Genéticos para a Alimentação e Agricultura (CRGAA).  Isto por ter o país uma atuação tradicionalmente destacada devido à enorme biodiversidade (agrícola ou não), e ao fato de ser uma potência também agrícola, produtora/exportadora e por dispor de avançados sistemas de pesquisa e produção agrícola como a Embrapa e Emateres.

Brasil como um dos novos players da geopolítica internacional
De acordo com todo o cenário histórico apresentado pela Pilar, pode-se dizer que o Brasil se põe, ao longo dos anos, cada vez mais no meio internacional como um dos novos e principais ícones no andamento da geopolítica entre nações, na promoção de segurança alimentar e nutricional, na transferência de renda e combate à fome.
Segundo Celso Amorim, Ministro das Relações Exteriores no governo Lula, o Brasil tem disposição de se pôr como país que quer, e pode contribuir ativamente para a construção da paz e da segurança alimentar entre as nações e o desenvolvimento econômico com justiça social, mesmo enfrentando diversos desafios burocráticos internos.
As renovações conceituais, a democratização da formulação da PEB, as trocas de informações e diálogos com outros países e uma nova autoimagem que revela a possibilidade de o Brasil ter um novo papel nas relações internacionais convergem no sentido de renovar as possibilidades brasileiras internacionalmente” (PILAR, 2013, P. 118).

É visto, finalmente, que os programas estabelecidos pelo Brasil se caracterizam por uma mescla de combate emergencial à fome e de projetos estruturantes, e não somente por programas sociais compensatórios.
Todo esse histórico de políticas é, sem dúvidas, um desafio que atravessa os governos passados e será enfrentado pelos futuros, se caracterizando pela busca de um patamar básico que alcance um nível mínimo de respeito coletivo, propiciando às populações dignidade social e qualidade alimentar e nutricional.  
         Fazendo uma retomada à questão proposta pela Pilar que indaga os motivos e como a questão alimentar foi incorporada à política externa brasileira, pode-se pensar, então, que essa inserção se deu através da adoção de práticas e políticas públicas que fomentavam interesses domésticos vinculados (muitas vezes mascarados) pela política de solidariedade internacional.
           Essas práticas, em sua maioria incentivadoras da promoção da segurança alimentar e nutricional, são travadas através de negociações internacionais entre países doadores/receptores, cooperação de caráter sul-sul e, também, em assistência humanitária, emergencial ou não.
Assim, a questão alimentar e nutricional pôde ser incorporada à PEB e a agenda nacional de debates de forma eficaz após uma longa trajetória interna de erros e acertos, onde experiências no campo foram acrescidas e know how adquirido, a ponto de construir uma imagem positiva da nação nesse tema e, consequentemente, garantir possibilidades para o país em um patamar internacional.

*Por Luiza Bandeira de Mello Vasconcelos
(Graduanda de Relações Internacionais pela UFPB, Bolsista de Iniciação Científica vinculada ao FomeRI)

Referências:
BRASIL, Pilar Figueiredo. “O Brasil e a insegurança alimentar global: forças sociais e política externa (2003-2010)”. Dissertação de mestrado. Brasília: Instituto de Relações Internacionais, UnB. Cap. 2 e Cap. 3.           
          

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