sábado, 20 de maio de 2017

A participação dos agricultores no Programa de Aquisição de Alimentos (PAA): o caso da Paraíba



No Brasil, a questão da insegurança alimentar sempre foi um problema social antigo e presente, e que atinge a população mais vulnerável do país. O debate sobre a segurança alimentar e nutricional ganhou um escopo maior na agenda política brasileira a partir das publicações do célebre geógrafo e médico Josué de Castro entre os anos 1930 e 1940, onde o autor passa a expor as dimensões sociais da fome no país (MALUF, 2007; BRASIL, 2011).

Embora tomado politicamente de maneira pontual durante as décadas seguintes no Brasil, a discussão sobre a fome somente é consolidada a partir da Constituição Federal de 1988. Com o início da chamada Nova República e a redemocratização do país, o tema da segurança alimentar ganhou enfoque permanente no debate político. O tema foi impulsionado, principalmente, pelas bandeiras de movimentos sociais (como movimentos organizados de agricultores, por exemplo). Esse maior debate sobre o tema contribuiu para a tomada de medidas mais práticas, ocasionando, por exemplo, na organização de conferências sobre saúde envolvendo o tema, bem como propostas de formação de uma Política Nacional de Segurança Alimentar e de um Conselho Nacional de Segurança Alimentar (Consea) (BRASIL, 2011; MALUF, 2007). Como explica Maluf (2007, p. 80), “a segurança alimentar apareceu pela primeira vez como referência de uma proposta de política contra a fome, com certo atraso em relação a sua utilização no plano internacional”.

Outra questão paralela importante do período de redemocratização do Brasil diz respeito à descentralização baseada no novo pacto federativo. Como coloca Almeida (2009, p. 29), “a descentralização foi um tema central na agenda da democratização, nos anos 1980, como reação à concentração de decisões, recursos financeiros e capacidade de gestão no plano federal, durante os 20 anos de autoritarismo burocrático”. Essa reestruturação do sistema de competências e atribuições das esferas governamentais impactou fortemente a formulação de políticas e programas sociais no país. As políticas de segurança alimentar e nutricional não ficaram alheias a esse processo.  Mas será que essa participação chega a abranger o nível mais interessado das políticas públicas em questão, isto é, seus beneficiários?

Esse texto trata da problemática da participação social numa política pública específica criada em 2003: o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA). Atento majoritariamente para a qualidade da participação dos agricultores beneficiários dessa política pública específica. Tendo em vista a descentralização e a maior participação da sociedade na formulação e implementação das políticas públicas do país, há uma presente participação dos agricultores beneficiários no PAA? Mais especificamente, trabalho com um estudo de caso paraibano, carente de estudos avaliativos sobre os impactos do PAA no estado.

O desafio da participação social no PAA

A luta por um programa voltado à agricultura familiar tem suas raízes em um escopo de reivindicações sociais marcantes principalmente na década de 1990, com vista a garantir o reconhecimento da agricultura familiar e de suas especificidades (GRISA, 2011). Com o governo Lula, a demanda por uma política pública especifica para esta questão ganha grande espaço. Grisa (2011, p. 13) aponta que “o processo de discussão e criação do PAA abarcou uma rede de atores de diversas instituições estatais e da sociedade civil”. Desde o Ministério de Segurança Alimentar e Combate à Fome (MESA) e o Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), até o Consea e atores da sociedade civil vinculados a movimentos sociais da agricultura familiar, a discussão sobre a criação de uma política pública específica sobre a questão possuiu um acentuado caráter intersetorial.

O PAA tem como principal estratégia incentivar a produção de alimentos por agricultores familiares, a fim de garantir a Segurança Alimentar e Nutricional destes produtores e da comunidade local e, aliado a isso, gerar mais renda para os mesmos. Através das modalidades de compra, o governo adquire os produtos dos agricultores familiares e instituições, sem lançar mão de licitações e por preços que não sejam nem superiores nem inferiores aos praticados nos mercados locais. Posteriormente, os alimentos comprados são doados para entidades de cunho sócio assistencial que ofereçam refeições para indivíduos em vulnerabilidade social.

Por ser um programa oriundo das demandas de organizações da sociedade civil, o PAA agrega importante participação desses setores. Grisa et al (2009, p. 14) argumentam que modalidades como a Compra com Doação Simultânea e a Compra Direta Local da Agricultura Familiar “envolvem um vasto conjunto de atores oriundos da esfera pública e da sociedade civil, localizados em diferentes escalas”. Hespanhol (2009, p. 476) coloca que “o próprio governo federal tem induzido à organização coletiva no espaço rural ao condicionar a participação dos produtores rurais em programas, como algumas modalidades do PAA, desde que organizados em associações ou cooperativas”.

Sobre a construção do PAA como política pública, Muller et al (2007) afirmam que no âmbito dos debates políticos, os agricultores não exerceram papel de destaque no que diz respeito à construção do programa em si. Ela defende, contudo, que isso não significa dizer que o programa não estivesse de acordos com os interesses desses atores. A autora em questão coloca que “a permeabilidade do Estado brasileiro permitiu que os movimentos sociais pudessem colocar em pauta suas reivindicações” (Idem, p. 18).

Outro fator apontado por Grisa et al (2009) é que o PAA não se mostra, quanto a sua organização participativa, uniforme para todo território nacional. Isto é, o programa assume formas institucionais diferentes de acordo com cada contexto. Essa característica impacta o modo como os beneficiários participam do programa.  “O conjunto de órgãos públicos federais e locais, movimentos sociais e ONGs podem estar envolvidos em distintos graus na implementação do PAA nos diferentes contextos do país” (GRISA et al, 2009, p. 15).

Fazendo uma análise da participação social do PAA no Rio Grande do Sul, Muller et al (2007, p. 19) consideram que “o maior envolvimento de associações, cooperativas, ONGs, corrobora para resultados positivos e em consonâncias com os anseios dos atores”. Dentre as benesses vinculadas à participação dos grupos beneficiários pelo programa, Muller et al (2007) destacam a intensidade de trocas de informação e, consequentemente, uma adaptabilidade e resposta mais efetiva da política pública em questão com relação às demandas dos agricultores beneficiários. Mais ainda, a participação efetiva desses atores corrobora para a redução de níveis de poder, isto é, a verticalidade da implementação do programa que pode muitas vezes estar alheio às necessidades dos participantes do programa.

Considerando, portanto – com base na literatura exposta – a importância da participação ativa dos agricultores beneficiários no PAA, analiso abaixo como os agricultores paraibanos participantes do programa atuam no processo de implementação da política pública em questão.

A problemática da participação dos agricultores beneficiários no PAA Estadual da Paraíba

O PAA Estadual da Paraíba foi lançado pelo Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) em junho de 2010, e a primeira das modalidades – Compra Direta Local da Agricultura Familiar para Doação Simultânea (CDL) – vem sendo realizada desde 2011.  

O estudo elaborado por Dias, Santana e Rensi (2014) detalha resultados do programa referentes aos impactos na renda, na produção de alimentos e na segurança alimentar dos agricultores beneficiários. Este texto se deterá na análise que o relatório traz a respeito da participação dos agricultores inseridos no programa.

Dias, Santana e Rensi (2014), colocam que, embora o PAA no Estado da Paraíba demonstre resultados benéficos relevantes para a esfera dos agricultores familiares – como o estímulo à policultura, aumento da renda, o pagamento de preços justos, a ampliação da área cultivada, entre outros – o programa apresenta limites que resultam de uma resposta ineficiente às necessidades dos beneficiários. Meu argumento é de que esses limites se dão, muito em conta, pela falta de uma participação mais ativa destes no funcionamento do programa. Esta afirmativa, portanto, corrobora com o que foi exposto no tópico anterior, de que, em suma, a participação ativa destes atores em questão colabora para um melhor funcionamento da política pública.

Esta participação encontra um entrave desde o início, quando da falta de divulgação do programa. Apenas 2% dos agricultores participantes declararam ter tido conhecimento do PAA através do principal órgão implementador, qual seja, o Governo do Estado (DIAS, SANTANA E RENSI, 2014). Essa situação, portanto, é reflexo de um desconhecimento dos órgãos implementadores com relação às necessidades e às demandas dos atores da agricultura familiar. Isso demonstra um distanciamento das políticas públicas de incentivo à agricultura familiar com relação à própria agricultura familiar no Estado da Paraíba. Esse entrave inicial pode contribuir para um distanciamento contínuo durante a implementação do PAA, contribuindo para decisões verticais alheias às demandas dos agricultores participantes.

Contudo, os dados mais flagrantes são com relação à falta de conhecimento da estrutura organizacional do PAA no Estado. Os dados demonstram que, com isso, não há uma participação efetiva das organizações locais de agricultores nas estruturas do programa. 61% dos entrevistados declararam conhecer pouco como o PAA funciona. Isso demonstra a forte verticalização e falta de participação dos beneficiários nas estruturas decisórias do programa em questão. O papel das organizações de agricultores fica muitas vezes restrito ao repasse de informações e decisões tomadas. Essa falta de diálogo e de uma maior horizontalidade no que se refere à participação dos setores envolvidos no PAA na Paraíba ocasionam limites, dentre os quais se destaca a falta de assistência técnica (como infraestrutura de plantio e transporte), o que prejudica a efetividade do programa, de modo geral (DIAS, SANTANA E RENSI, 2014).

Considerações Finais

Apesar do processo de redemocratização pelo qual passou o Brasil a partir de meados dos anos 1980, que ocasionou na descentralização de formulação e implementação de políticas públicas no país, a participação das populações diretamente afetadas por esses programas ainda apresenta limites consideráveis. Como foi exposto anteriormente, existem estudos demonstrando o quanto a participação social colabora na efetividade da implementação do PAA. Uma maior horizontalidade, bem como o atendimento eficaz às necessidades diretas dos agricultores beneficiários são resultados benéficos oriundos dessa participação. No Estado da Paraíba, o PAA – pelo que se observou até o momento – apresenta limites consideráveis no que diz respeito à implementação de um diálogo mais forte, bem como a participação mais ativa dos agricultores participantes do programa.

Referências

ALMEIDA, L.M.M.; FERRANTE, V.L.S. (2009). Programas de segurança alimentar e agricultores familiares: a formação de rede de forte coesão social a partir do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) no município de Araraquara SP. In: Anais XLVII Congresso da Sociedade Brasileira de Economia, Administração e Sociologia Rural. Porto Alegre: SOBER.

BRASIL. (2011). Estruturando o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional – SISAN. Cadernos SISAN, nº 01/2011.

DIAS, Atos; SANTANA, Jenifer Queila De; RENSI, Julia Silva (2014). A modalidade de Compra Direta Local com Doação Simultânea do PAA: uma avaliação na perspectiva dos agricultores beneficiários. Secretaria de Estado de Desenvolvimento Humano do Estado da Paraíba.

GRISA, Catia. (2011). As redes e a instituições do Programa de Aquisição de Alimentos: uma análise a partir do enraizamento estrutural e político.  In: Anais XLVII Congresso da Sociedade Brasileira de Economia, Administração e Sociologia Rural. Porto Alegre: SOBER.

GRISA, Catia et al. (2009). O Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) em perspectiva: apontamentos e questões para o debate. Observatório de Políticas Públicas para a Agricultura.

HESPANHOL, R.M. (2009). O programa de aquisição de alimentos (PAA) na região de Dracena (SP). In: Anais XLVII Congresso da Sociedade Brasileira de Economia, Administração e Sociologia Rural. Porto Alegre: SOBER.

MALUF, Renato Sérgio Jamil (2007). Segurança Alimentar e Nutricional. Rio de Janeiro: Editora Vozes.

MULLER, A.L. et al. (2007). A inovação institucional e a atuação dos atores locais na implementação do Programa de Aquisição de Alimentos no Rio Grande do Sul. Sociedade e desenvolvimento rural. v.1, n.1.

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