O perfil da ajuda externa brasileira

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O Brasil, em anos recentes, tem aumentado sua participação no regime de doação de alimentos. Essa mudança de direção não é específica do tema de ajuda alimentar. Ela reflete o que parece ser uma nova postura do país no que toca a ajuda exterior de forma geral.

O Brasil tem sido caracterizado como um grande receptor de ajuda externa por décadas. No entanto, a história recente demonstra uma reviravolta desse aspecto. O país deixou de receber recursos tanto do Fundo Monetário Internacional quanto do Banco Mundial para – contrário a isso – disponibilizar dinheiro à ambas as instituições (Le Monde Diplomatique, 2012). Em 2009, o governo brasileiro se comprometeu em disponibilizar US$ 4,5 bilhões ao FMI, consolidando – dessa forma – sua posição como credor do fundo, o que não ocorria há 27 anos (G1, 2009).

No quadro da ajuda externa de modo geral, o Brasil – de acordo com cruzamento de dados realizado pelo Le Monde Diplomatique Brasil – já disponibiliza mais ajuda do que recebe, tanto em termos bilaterais quanto através de agências multilaterais. De acordo com os dados, entre o período analisado de 2005 a 2009 o Brasil, enquanto que recebeu US$ 1,48 bilhão, foi responsável pela doação de US$ 1,88 bilhão – uma diferença de US$ 400 milhões (Le Monde Diplomatique,2012).

O quadro atual da política de ajuda externa brasileira reflete a tendência de potências mundiais, frente a crise, de diminuírem sua participação na ajuda financeira ao desenvolvimento. Com a queda da participação de grandes potências, o papel de países emergentes assumem maior importância, refletindo, dessa forma, um maior equilíbrio no cenário internacional. De acordo com A Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), a ajuda oficial ao desenvolvimento – que é fornecida por 24 países doares ricos – teve sua primeira queda em 2011  em 15 anos: caiu 2,7% com relação a 2010, ficando em US$ 125,1 bilhões (Valor Econômico, 2012).

No entanto, esse quadro atual da ajuda externa brasileira também demonstra a tendência do país em querer participar de forma mais ativa na política mundial. Tem-se fortemente argumentado sobre a aspiração do país em obter um lugar permanente no Conselho de Segurança (CS) da ONU e maior influência decisória em importantes organizações internacionais, como a Organização Mundial de Comércio (OMC) e o FMI (Opera Mundi, 2012). A ambição brasileira com relação ao CS pode ser ainda mais enfatizada se observada a estatística de cooperação internacional entre o período de 2005 à 2009, quando a ONU (juntamente com o Mercosul) foram as organizações para as quais foram destinadas a maior parte dos recursos, 1,3 bilhão de reais (Deustche Weller,2012).

A importância dada ao envio de recursos de cooperação ao Mercosul é reflexo de uma das características da atual política de cooperação internacional do Brasil. O âmbito geográfico sobre o qual essa ajuda se dá é de acentuada clareza: o país tem promovido às cooperações Sul-Sul e, mais do que isso, intensificado a ajuda de acordo com programas próprios. No ano passado, a ONU anunciou que o Brasil disporia de US$ 2,37 milhões de dólares para um programa de compra local de alimentos na Etiópia, Malawi, Moçabique, Níger e Senegal; e que, também, se daria por meio da implementação do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) (Opera Mundi, 2012). O programa faz parte das ações do Fome Zero e tem como objetivo o de contribuir ao “acesso a alimentos às populações em situação de insegurança alimentar e  promover a inclusão social e econômica no campo por meio do fortalecimento da agricultura familiar” (Ministério deDesenvolvimento Social, 2013). Se dá, basicamente, pela compra de alimentos produzidos no âmbito da agricultura familiar com a finalidade de abastecer asilos, creches e escolas (Deustche Weller, 2012).

Diferente de como funciona o tipo de ajuda externa oriunda de países do Norte, claramente perceptível no âmbito da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (do qual o Brasil tem participado de algumas atividades, mesmo não sendo membro), a ajuda externa brasileira não exige condicionalidades prévias dos países receptores. Segundo o diretor da Agência Brasileira de Cooperação (ABC), Ministro Marcos Farani, o objetivo é “em primeiro lugar, atender as demandas que outros países tenham, mediante transferência de solução (que encontramos para resolver nossos próprios problemas)” (Le Monde Diplomatique, 2012). No entanto, argumenta-se que o país foque em objetivos de níveis mais gerais, como, além de apoio com relação a um assento permanente na ONU e em organizações de importante peso no Sistema Internacional, acentuar sua importância competitiva frente a Índia e a China por uma maior influência no mundo em desenvolvimento; além de uma suposta abertura de mercados para os produtos nacionais, a exemplo do etanol: espalhando tecnologia de produção do combustível, o país pode criar novos fornecedores (The Economist, 2010).

Outra característica presente na singularidade do tipo de cooperação brasileira é o seu perfil técnico. O país promove a transferência de conhecimento e capacitação em áreas onde tem possui considerável experiência, como o combate a Aids e em questões agrícolas. As vertentes que mais foram responsáveis por projetos de cooperação foram a agricultura (com 22% dos projetos), a saúde (16%) e a educação (12%). Embora seja esta ainda uma vertente pequena da ajuda externa, é a que mais recebe atenção do governo federal, pois tem a capacidade de projetar o Brasil internacionalmente, ao passo em que contribui para o desenvolvimento nos países receptores. Houve um aumento acentuado desse tipo de cooperação desde o governo Lula: o orçamento da ABC, que era de R$ 4,5 milhões em 2003, passa para R$ 52 milhões em 2011 (Le Monde Diplomatique, 2012).

No entanto, a despeito de como se mostra a política de ajuda externa brasileira, assim como também seus supostos objetivos por trás de um perfil de auxílio técnico, o país ainda precisa delinear como se conceitua sua maneira de cooperar de forma mais clara. Isto é, embora o Brasil tenha desenvolvido um perfil próprio no processo de cooperação que se difere dos países do Norte, ainda faltam, no entanto “diretrizes e agenda para a cooperação brasileira”. O que o Brasil almeja com sua política de cooperação? Como se conciliará a cooperação brasileira e os interesses econômicos das empresas nacionais por acesso a matéria-prima e internacionalização? (Le MondeDiplomatique, 2012).

Críticas também são feitas a política de cooperação internacional brasileira quanto ao seu possível perfil ambivalente. Isto é, o Brasil ainda se configura como um país que ainda precisa melhorar em áreas como a saúde, a educação e a pobreza; dessa forma, enviar ajuda ao exterior, tomando em consideração o notável crescimento do país nessa área, pode se mostrar como uma política controversa as realidades brasileiras (The Economist, 2010).

A Ajuda Alimentar Brasileira

O Brasil que, principalmente no período da Guerra Fria, foi um dos principais receptores de ajuda alimentar norte-americana, hoje se coloca entre os dez maiores doadores do Programa Mundial de Alimentos (PMA). No continente Africano - no âmbito da ajuda alimentar - o país desenvolve um projeto baseado no Programa de Aquisição de Alimentos do Fome Zero em cincos países - Moçambique, Malawi, Etiópia, Níger e Senegal - escolhidos pela Organização para a Agricultura e Alimentação (FAO) (cujo diretor é o brasileiro José Graziano, ex-ministro de combate à fome) (DeustcheWeller, 2012).

No âmbito do PMA, o Brasil doou, em 2011, cerca de 20.647 toneladas reais de alimentos, sendo Haiti e Moçambique os principais beneficiados com a ajuda alimentar brasileira (WFP, 2013). Durante 2012, o país destinou – no mês de setembro – através da Companhia Nacional de Abastecimento (Conab) (criada em 1990 com o intuito de regular a produção agropecuária brasileira), 10,8 mil toneladas para países africanos (Mauritânia, Senegal, Camarões, Burkina Faso e Mali). Até esse período, a Conab havia doado – durante o decorrer do mesmo ano – 215 mil toneladas de arroz, feijão e milho pra mais de vinte países, tanto do continente africano, quanto asiático e centro-sul-americano. Essas doações basearam-se em estoques públicos de alimentos que, de acordo com a Lei nº 12.429/2011, autoriza o Poder Executivo de dispor tais reservas para assistência humanitária internacional (Ministério da Agricultura, 2011). Com inscrito na lei, em seu artigo primeiro, “a União é autorizada a doar, por intermédio do Programa Mundial de Alimentos das Nações Unidas (PMA), ao Estado Plurinacional da Bolívia, à República de El Salvador, à República da Guatemala, à República do Haiti, à República da Nicarágua, à República do Zimbábue, à República de Cuba, aos países da Comunidade de Países de Língua Portuguesa, à Autoridade Nacional Palestina, à República do Sudão, à República Democrática Federal da Etiópia, à República Centro-Africana, à República Democrática do Congo, à República Democrática Somali, à República do Níger e à República Democrática Popular da Coreia os produtos nos respectivos limites identificados no Anexo desta Lei, desde que não comprometa o atendimento às populações vitimadas por eventos socionaturais adversos no território nacional” (BRASIL,Lei nº 12.429, de 20 de junho de 2011).

A lei criada em 2011, de certa forma, reflete a mudança do país de receptor para doador de ajuda externa. E, mais do que isso, esclarece o compromisso do país em prestar assistência a países do Sul, estando a maior parte deles localizados, de acordo com o artigo, tanto no continente africano quanto no centro-sul-americano. A institucionalização da doação de alimentos através do PMA, também reflete o acentuado aumento das doações brasileiras através da agência multilateral. Enquanto que, em 2010, as doações do país significaram 2.872 toneladas reais, em 2011 elas representaram 20.647 toneladas reais; um aumento de cerca de 718% (WFP, 2013).

A priori a referida lei foi criada com validade de 12 meses, como exposto no artigo primeiro no período de sua criação. No entanto, o mesmo artigo foi alterado em 2012, apresentando sua nova redação (como exporta acima) sem a especificação do prazo de validade.

A lei é de certa forma, um espelho do projeto de lei nº 737 de 2007, em tramitação, que prevê, em seu texto, regular ações humanitárias internacionais encabeçadas pelo Poder Executivo no intuito de ajudar países que se encontrem entre as mais diversas situações de emergência. O objetivo do projeto seria tornar a ação do Executivo mais ágil por meio da desobrigação - por parte desse poder - de publicar medidas provisórias para autorizar o envio de auxílio humanitário (Brasil, 2007). Como aborda o segundo parágrafo do artigo primeiro do projeto, o Executivo, na aprovação da lei, passa a possuir “permissão de uso ou doação de bens móveis, inclusive de alimentos do estoque público federal (...) assim como a doação de recursos financeiros” (Brasil, Projeto de Lei nº 737, de 06 de fevereiro de 2007, Artigo 1º,Parágrafo 2º).

As mudanças no quadro da ajuda alimentar brasileira refletem o crescimento da preocupação do país com relação ao combate a fome e a pobreza, sobretudo a partir de 2003 com as políticas sociais do governo Lula voltadas para esses aspectos, e que tem servido de referência e ganhado destaque no cenário internacional. Mais do que isso, o país também tem desenvolvido um tipo de relação cooperativa que se distingue dos habituais promovidos pelas grandes potências, que preveem certos requisitos. No entanto, o propósito desse novo perfil da ajuda externa brasileira (e, mais especificamente, da ajuda alimentar) ainda não se mostram claros. Quais são os objetivos que o país almeja alcançar? Essa é uma questão que ainda precisa ser estudada.