A Lei Pública 480
(PL480) – oficialmente Lei de Comércio e Desenvolvimento Agrícola – foi criada
em 1954 como uma iniciativa importante por parte dos Estados Unidos dentro do
quadro da ajuda alimentar internacional. A PL480 foi fruto de uma conciliação entre
a crescente preocupação com a ajuda alimentar, interesses agrícolas internos
referentes ao escoamento de excedentes agrícolas e a necessidade de abertura de
mercado no exterior.
Desde o começo da década
de 1950, a preocupação com a fome mundial e com o fortalecimento de mecanismos
permanentes de ajuda alimentar ganha robustez. Duas forças políticas do início
da década contribuíram para que programas de ajuda alimentar permanentes fossem
criados. Primeiramente, grupos agrícolas dos EUA passaram a enxergar a política
de ajuda alimentar como uma alternativa para escoamento de excedentes e
abertura de comércio no exterior (considerando os problemas de superprodução e
excedentes agrícolas pelo qual passavam desde o final do século XIX). Em
segundo lugar, houve fortalecimento do “sentimento humanitário internacional”
expresso por uma maior atuação de agências humanitárias como a Cooperative for
Assistance and Relief Everywhere (CARE) que tinham interesse de que a fome
fosse combatida através de fundos governamentais permanentes (HOPKINS, 1984, p.
346).
Desde uma maior
institucionalização dos EUA da política de ajuda alimentar com a criação da
PL480, é notório o crescimento desse tipo de ajuda provindo do país ao exterior
durante os anos seguintes. Na década de 1960, atingiu mais de 18 milhões de
toneladas por ano a um custo de U$ 1,6 bilhões (Shaw, 2001). Em termos globais,
durante a mesma década, 90% de toda a ajuda alimentar internacional esteve sob
a responsabilidade estadunidense (Schubert, 1981). O país dominava tanto o
comércio agrícola, sendo responsável pela metade de todos os grãos exportados,
quanto à política de ajuda alimentar (Rothschild, 1976).
Durante a década de
1970, a política agrícola norte-americana começa a passar por mudanças. Até
1972, o comércio agrícola internacional era centrado na política
norte-americana e, por isso, considerado seguro. Visto que a produção agrícola
é algo variável e que Estados pobres dependem do mercado mundial de alimentos
para seu abastecimento, durante as décadas de 1950-60 os EUA, como ator
dominante no mercado agrícola internacional, despendia um grande esforço
político para garantir o comércio de grãos; por meio de reservas de grãos (com
intuito de manter preços estáveis) e pelo programa de ajuda alimentar externo
(a fim de garantir alimentos para Estados pobres) (Rothschild, 1976).
No entanto, essa ordem
acaba. A partir de 1969, o governo dos Estados Unidos começa a apoiar a livre
iniciativa da agricultura. As administrações de Nixon e Ford acreditavam que “a
alteração dos preços deveria regular a circulação de recursos na agricultura”.
Tal mudança ocorreu porque o governo observava que os programas com relação a
agricultura eram caros e de poucos benefícios (referente a renda) para os
agricultores norte-americanos (ROTHSCHILD, 1976, p. 289).
Tal feito contribuiu
para a origem de certo caos na formulação da política alimentar dos EUA. Como
parte dessa desordem, as funções da política agrícola, que antes eram mais
centralizadas, passaram a serem divididas entre a Casa Branca, o Congresso e
agências governamentais (Rothschild, 1976).
A desordem também
contribuiu para uma maior participação da influência de grupos corporativistas
na política agrícola norte-americana, principalmente dentro do Congresso. A influência
desses grupos, dentro do Congresso, atingiam/atingem discussões sobre leis agrícolas
e formulação do orçamento anual (Clapp, 2009).
Todorov e Moreira
(2004), ao citar a análise comportamental dos membros do Congresso dos Estados
Unidos dos autores Lamal e Greenspon, explicam que as decisões de voto dos
congressistas podem ser previstas tendo em vista que as escolhas são
influenciadas por grupos organizados que possuem interesses próprios e que são
responsáveis por apoio financeiro e financiamento de campanha, por exemplo.
A política de ajuda alimentar norte-americana (sobretudo
a PL480), no entanto, não era apenas moldada por interesse de mercado. No
contexto da Guerra Fria, a ajuda alimentar desempenhou um papel estratégico. Quando
o Chile elegeu um governo socialista em 1970, encabeçado pelo presidente
Salvador Allende, a Casa Branca interceptou todos os créditos de ajuda
alimentar. A ajuda só retornaria quando da queda do regime e ascensão do
governo de Pinochet (Portillo, 1987). Em 1975, “o
Chile havia recebido 52 milhões de dólares em créditos de ajuda alimentar,
tornando o regime Pinochet o sexto maior beneficiado com a ajuda
norte-americana” (BURBACH E FLYNN, 1982, p. 75).
No entanto, Burbach e Flynn (1982) também abordam as
dificuldades que o governo norte-americano enfrentava em fazer com que o
Congresso colaborasse com suas empreitadas estratégicas. Isto se dava de acordo
com a reação da opinião pública sobre determinada situação. Durante a Guerra do Vietnã, por exemplo, os EUA se
preocuparam em mandar dólares, através da PL480, para países como a Indochina;
que serviria de apoio ao conflito. No
entanto, com o aumento da oposição da população a guerra, o Congresso foi
aderindo a cortes dos gastos desse tipo de ajuda (Burbach e Flynn, 1982).
No entanto, a ajuda
alimentar norte-americana não está sujeita apenas a influência de mercado e
interesses estratégicos. Os critérios sobre como a ajuda alimentar internacional deve proceder têm sido reformados
ao longo do tempo. Isso se deu devido ao fortalecimento de uma comunidade
epistêmica internacional formada por especialistas em desenvolvimento
econômico, economistas agrícolas e administradores de assistência alimentar,
por exemplo. Esses profissionais tem enfatizado a necessidade de usar a ajuda
alimentar como mecanismo de desenvolvimento econômico orientado, como projeto
para favorecer os problemas da segurança alimentar dos países beneficiados em
longo prazo, em vez de servir como remédio para escassez imediata nos países
receptores ou para eliminação do excedente de alimentos (Hopkins, 1992).
E essa mudança gradual
de pensamento se constituiu por causa de três fatores. O primeiro fator é que ao
longo dos anos a questão sobre assistência alimentar tem saído do patamar
unilateral para assumir um caráter mais transnacional. Essa mudança de cenário
das discussões sobre o tema se deve, em parte, as alterações na política
agrícola norte-americana da década de 1970, que fez com que, em consequência do
desregulamentado comércio agrícola internacional, diversos países (sobretudo os
mais dependentes dos grãos do mercado mundial) começassem a se preocupar com suas
próprias políticas agrícolas e buscar por mudanças (Hopkins, 1992; Rothschild,
1976; Clapp, 2012). O segundo fator é que os princípios sobre o regime de
assistência alimentar têm se institucionalizado (com a criação do Programa
Alimentar Mundial, por exemplo) para evitar resultados mutuamente desvantajosos
e por causa do grande número de Estados envolvidos nessa política. E, por
último, a disseminação de informações sobre a causa da fome no mundo em
contraposição a ampla aceitação de que este é capaz de produzir alimento
suficiente para o abastecimento da população mundial, tem despertado a opinião
pública (sentida através da formação de grupos de pressão, coerção dos
eleitores sobre seus legisladores e através de pesquisas) e fomentado mudanças
no papel e na prática da ajuda alimentar (Hopkins, 1992).
Tais mudanças começaram
a influenciar as tomadas de decisões do Congresso. Um exemplo histórico disto
foi a discussão no final do ano de 1975, onde o Congresso aprova uma emenda a
PL480, determinando que 75% de todo o contingente de ajuda alimentar fossem
destinados aos países relacionados pela ONU como sendo os mais seriamente
afetados. As discussões acerca do caráter humanitário da ajuda alimentar, que
em termos históricos esteve relativamente ausente - a despeito dos interesses
econômicos e estratégicos - também foram consideradas durante a discussão. No entanto, mesmo essa cota de 75% da ajuda alimentar
destinada a países seriamente afetados tem sido usada, desde o tempo em que foi
aprovada, a fim de satisfazer interesses políticos e estratégicos (Diven, 2006).
Em 1990 o Congresso acabou por revogar a lei dos 75% de
ajuda alimentar destinados a países com reais necessidades. Tendo isso em vista, Diven (2006) argumenta que as finalidades humanitárias do programa perderam seu
fundamento e que os objetivos revertidos para os exportadores de grãos se
tornaram mais concentrados. No entanto, como o mesmo aborda, certo
comprometimento com questões humanitárias ainda é sustentado devido a pressões
de algumas Organizações Não Governamentais (ONGs).
Jenifer Clapp (2009)
aborda o papel influenciador das ONGs de distribuição em questões de política
de ajuda alimentar. Segundo a autora, essas ONGs, juntamente com as indústrias
de grãos e transportes forma o que ela denomina de “triângulo de ferro”. São
entidades que partilham de interesses comuns e pressionam os policymakers a
colaborarem com eles. O papel das ONGs, por assim dizer, é criar fundos
monetários para outros projetos de desenvolvimento, além da ajuda alimentar.
Desta forma, elas pressionam o governo a colaborar com fundos que, por vezes,
acabam não sendo utilizados nos seus devidos fins.
Durante o mês de fevereiro de 2013, 69 organizações
enviaram uma carta ao então Presidente dos EUA Barack Obama no intuito de
incitá-lo a continuar apoiando o financiamento a PL480 no orçamento do Ano Fiscal de 2014. Essas organizações, quase em sua totalidade, fazem parte do
triângulo de ferro [1].
Essa campanha por parte das empresas de agronegócio, transporte e grupos de caridade se deve a um plano apresentado pela administração Obama que intui reformular a política norte-americana de ajuda alimentar. Segundo os grupos contrários a reformulação, "a mudança vai prejudicar a economia do país e dificultar os esforços para combater a fome global". No entanto, os defensores do plano apontam que a mudança ajudaria a combater a pobreza no país receptor, uma vez que os alimentos seriam comprados dos agricultores locais e não de produtores norte-americanos. Essa prática faria com que o governo economizasse milhões com custos de transporte e faria com que as áreas-alvo da ajuda obtivessem o alimento de forma mais rápida [2].
A mudança também
atingiria os interesses das ONG's, uma vez que o plano também prevê acabar com
a prática da monetização da ajuda. Um processo em que grãos são doados a
instituições internacionais de caridade que, por sua vez, vendem em países
pobres e, com a renda obtida, financia programas de combate a pobreza. O
problema, no entanto, está na má gestão desses recursos (muitas vezes
prejudicado pela corrupção) e no efeito maléfico causado aos produtores locais,
que se veem competindo com os grãos norte-americanos. No entanto, nem todas as
instituições de caridade são contrárias a mudança. A Oxfam e a CARE, por
exemplo, apoiam a inciativa e defendem que a mudança se faz necessária. Em
2007, a CARE decidiu parar de tomar alimentos do governo para vender nos países
pobres e defender a compra local dos produtos [3].
Vinte e um senadores,
que são pressionados por esses grupos de interesses, também escreveram para a
administração Obama em março a fim de pedir que a política de ajuda alimentar
atual seja mantida [3].
Tentativas quanto a
mudanças no programa de ajuda alimentar já foram realizadas anteriormente. No
governo Bush, foram propostas mudanças semelhantes, no entanto elas foram
sufocadas pelo Congresso (que foi pressionado pelos diversos grupos de
interesses citados). Porém, atualmente, tendo em vista o orçamento apertado, os
parlamentares podem agir de forma mais favorável as mudanças propostas, contudo
os interesses corporativistas ainda exercem influência significativa sob o
trabalho dos parlamentaristas no Congresso e no eleitorado norte-americano [3].
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BURBACH, Roger; FLYNN,
Patrícia. O Arsenal de Cereais dos EUA: O Alimento como Arma. In: Agroindústria
nas Américas. Rio de Janeiro: Zahar, 1982, pp. 66-83.
CLAPP, Jenifer.
Corporate Interests in US Food Aid Policy: Global Implications of Resistance to
Reform. In: Corporate Power in Global Agrifood Governance. London: The MIT
Press, 2009, pp. 125-149.
CLAPP, Jenifer. Hunger
in The Balance: The new politics of international food aid. New York: Cornell
University Press, 2012.
DIVEN, Polly. A
coincidence of interests: The hyperpluralism of U.S. food aid policy. Foreign Policy Analysis, 2006, vol.
2, pp 361-384.
HOPKINS, Raymond F. The
Evolution of Food Aid: Towards a development first regime. Food Policy, 1984,
vol. 9, nº 4, pp. 345-362.
PORTILLO, Luis.
¿Alimentos para la Paz? La “ayuda” de Estados Unidos. Madrid: Iepala Editorial,
1987.
ROTHSCHILD, Emma. Food
Politics. Foreign Affairs, Vol. 54, Nº 2, pp. 285-307, Jan/1976.
SCHUBERT, James N. The
Impact of Food Aid on World Malnutrition. International Organization, Vol. 35,
nº 2, 1981, pp. 329-354.
SHAW, D. The UN World
Food Programme and the Development of Food Aid. Nova Iorque: Palgrave
Macmillan, 2001.
TODOROV, João Cláudio;
MOREIRA, Maísa. Análise Experimental do Comportamento e Sociedade: Um Novo Foco
de Estudo. Psicologia: Reflexão e Crítica, vol. 17, nº 1, pp. 25-29, 2004.
