A Lei Pública 480: origem, evolução e possíveis mudanças

Fonte da imagem: newswire.crs.org

A Lei Pública 480 (PL480) – oficialmente Lei de Comércio e Desenvolvimento Agrícola – foi criada em 1954 como uma iniciativa importante por parte dos Estados Unidos dentro do quadro da ajuda alimentar internacional. A PL480 foi fruto de uma conciliação entre a crescente preocupação com a ajuda alimentar, interesses agrícolas internos referentes ao escoamento de excedentes agrícolas e a necessidade de abertura de mercado no exterior.

Desde o começo da década de 1950, a preocupação com a fome mundial e com o fortalecimento de mecanismos permanentes de ajuda alimentar ganha robustez. Duas forças políticas do início da década contribuíram para que programas de ajuda alimentar permanentes fossem criados. Primeiramente, grupos agrícolas dos EUA passaram a enxergar a política de ajuda alimentar como uma alternativa para escoamento de excedentes e abertura de comércio no exterior (considerando os problemas de superprodução e excedentes agrícolas pelo qual passavam desde o final do século XIX). Em segundo lugar, houve fortalecimento do “sentimento humanitário internacional” expresso por uma maior atuação de agências humanitárias como a Cooperative for Assistance and Relief Everywhere (CARE) que tinham interesse de que a fome fosse combatida através de fundos governamentais permanentes (HOPKINS, 1984, p. 346).

Desde uma maior institucionalização dos EUA da política de ajuda alimentar com a criação da PL480, é notório o crescimento desse tipo de ajuda provindo do país ao exterior durante os anos seguintes. Na década de 1960, atingiu mais de 18 milhões de toneladas por ano a um custo de U$ 1,6 bilhões (Shaw, 2001). Em termos globais, durante a mesma década, 90% de toda a ajuda alimentar internacional esteve sob a responsabilidade estadunidense (Schubert, 1981). O país dominava tanto o comércio agrícola, sendo responsável pela metade de todos os grãos exportados, quanto à política de ajuda alimentar (Rothschild, 1976).

Durante a década de 1970, a política agrícola norte-americana começa a passar por mudanças. Até 1972, o comércio agrícola internacional era centrado na política norte-americana e, por isso, considerado seguro. Visto que a produção agrícola é algo variável e que Estados pobres dependem do mercado mundial de alimentos para seu abastecimento, durante as décadas de 1950-60 os EUA, como ator dominante no mercado agrícola internacional, despendia um grande esforço político para garantir o comércio de grãos; por meio de reservas de grãos (com intuito de manter preços estáveis) e pelo programa de ajuda alimentar externo (a fim de garantir alimentos para Estados pobres) (Rothschild, 1976).

No entanto, essa ordem acaba. A partir de 1969, o governo dos Estados Unidos começa a apoiar a livre iniciativa da agricultura. As administrações de Nixon e Ford acreditavam que “a alteração dos preços deveria regular a circulação de recursos na agricultura”. Tal mudança ocorreu porque o governo observava que os programas com relação a agricultura eram caros e de poucos benefícios (referente a renda) para os agricultores norte-americanos (ROTHSCHILD, 1976, p. 289).

Tal feito contribuiu para a origem de certo caos na formulação da política alimentar dos EUA. Como parte dessa desordem, as funções da política agrícola, que antes eram mais centralizadas, passaram a serem divididas entre a Casa Branca, o Congresso e agências governamentais (Rothschild, 1976).

A desordem também contribuiu para uma maior participação da influência de grupos corporativistas na política agrícola norte-americana, principalmente dentro do Congresso. A influência desses grupos, dentro do Congresso, atingiam/atingem discussões sobre leis agrícolas e formulação do orçamento anual (Clapp, 2009).

Todorov e Moreira (2004), ao citar a análise comportamental dos membros do Congresso dos Estados Unidos dos autores Lamal e Greenspon, explicam que as decisões de voto dos congressistas podem ser previstas tendo em vista que as escolhas são influenciadas por grupos organizados que possuem interesses próprios e que são responsáveis por apoio financeiro e financiamento de campanha, por exemplo.

A política de ajuda alimentar norte-americana (sobretudo a PL480), no entanto, não era apenas moldada por interesse de mercado. No contexto da Guerra Fria, a ajuda alimentar desempenhou um papel estratégico. Quando o Chile elegeu um governo socialista em 1970, encabeçado pelo presidente Salvador Allende, a Casa Branca interceptou todos os créditos de ajuda alimentar. A ajuda só retornaria quando da queda do regime e ascensão do governo de Pinochet (Portillo, 1987). Em 1975, “o Chile havia recebido 52 milhões de dólares em créditos de ajuda alimentar, tornando o regime Pinochet o sexto maior beneficiado com a ajuda norte-americana” (BURBACH E FLYNN, 1982, p. 75).

No entanto, Burbach e Flynn (1982) também abordam as dificuldades que o governo norte-americano enfrentava em fazer com que o Congresso colaborasse com suas empreitadas estratégicas. Isto se dava de acordo com a reação da opinião pública sobre determinada situação. Durante a Guerra do Vietnã, por exemplo, os EUA se preocuparam em mandar dólares, através da PL480, para países como a Indochina; que serviria de apoio ao conflito.  No entanto, com o aumento da oposição da população a guerra, o Congresso foi aderindo a cortes dos gastos desse tipo de ajuda (Burbach e Flynn, 1982).

No entanto, a ajuda alimentar norte-americana não está sujeita apenas a influência de mercado e interesses estratégicos. Os critérios sobre como a ajuda alimentar internacional deve proceder têm sido reformados ao longo do tempo. Isso se deu devido ao fortalecimento de uma comunidade epistêmica internacional formada por especialistas em desenvolvimento econômico, economistas agrícolas e administradores de assistência alimentar, por exemplo. Esses profissionais tem enfatizado a necessidade de usar a ajuda alimentar como mecanismo de desenvolvimento econômico orientado, como projeto para favorecer os problemas da segurança alimentar dos países beneficiados em longo prazo, em vez de servir como remédio para escassez imediata nos países receptores ou para eliminação do excedente de alimentos (Hopkins, 1992).

E essa mudança gradual de pensamento se constituiu por causa de três fatores. O primeiro fator é que ao longo dos anos a questão sobre assistência alimentar tem saído do patamar unilateral para assumir um caráter mais transnacional. Essa mudança de cenário das discussões sobre o tema se deve, em parte, as alterações na política agrícola norte-americana da década de 1970, que fez com que, em consequência do desregulamentado comércio agrícola internacional, diversos países (sobretudo os mais dependentes dos grãos do mercado mundial) começassem a se preocupar com suas próprias políticas agrícolas e buscar por mudanças (Hopkins, 1992; Rothschild, 1976; Clapp, 2012). O segundo fator é que os princípios sobre o regime de assistência alimentar têm se institucionalizado (com a criação do Programa Alimentar Mundial, por exemplo) para evitar resultados mutuamente desvantajosos e por causa do grande número de Estados envolvidos nessa política. E, por último, a disseminação de informações sobre a causa da fome no mundo em contraposição a ampla aceitação de que este é capaz de produzir alimento suficiente para o abastecimento da população mundial, tem despertado a opinião pública (sentida através da formação de grupos de pressão, coerção dos eleitores sobre seus legisladores e através de pesquisas) e fomentado mudanças no papel e na prática da ajuda alimentar (Hopkins, 1992).

Tais mudanças começaram a influenciar as tomadas de decisões do Congresso. Um exemplo histórico disto foi a discussão no final do ano de 1975, onde o Congresso aprova uma emenda a PL480, determinando que 75% de todo o contingente de ajuda alimentar fossem destinados aos países relacionados pela ONU como sendo os mais seriamente afetados. As discussões acerca do caráter humanitário da ajuda alimentar, que em termos históricos esteve relativamente ausente - a despeito dos interesses econômicos e estratégicos - também foram consideradas durante a discussão. No entanto, mesmo essa cota de 75% da ajuda alimentar destinada a países seriamente afetados tem sido usada, desde o tempo em que foi aprovada, a fim de satisfazer interesses políticos e estratégicos (Diven, 2006).

Em 1990 o Congresso acabou por revogar a lei dos 75% de ajuda alimentar destinados a países com reais necessidades. Tendo isso em vista, Diven (2006) argumenta que as finalidades humanitárias do programa perderam seu fundamento e que os objetivos revertidos para os exportadores de grãos se tornaram mais concentrados. No entanto, como o mesmo aborda, certo comprometimento com questões humanitárias ainda é sustentado devido a pressões de algumas Organizações Não Governamentais (ONGs).

Jenifer Clapp (2009) aborda o papel influenciador das ONGs de distribuição em questões de política de ajuda alimentar. Segundo a autora, essas ONGs, juntamente com as indústrias de grãos e transportes forma o que ela denomina de “triângulo de ferro”. São entidades que partilham de interesses comuns e pressionam os policymakers a colaborarem com eles. O papel das ONGs, por assim dizer, é criar fundos monetários para outros projetos de desenvolvimento, além da ajuda alimentar. Desta forma, elas pressionam o governo a colaborar com fundos que, por vezes, acabam não sendo utilizados nos seus devidos fins.

Durante o mês de fevereiro de 2013, 69 organizações enviaram uma carta ao então Presidente dos EUA Barack Obama no intuito de incitá-lo a continuar apoiando o financiamento a PL480 no orçamento do Ano Fiscal de 2014. Essas organizações, quase em sua totalidade, fazem parte do triângulo de ferro [1].

Essa campanha por parte das empresas de agronegócio, transporte e grupos de caridade se deve a um plano apresentado pela administração Obama que intui reformular a política norte-americana de ajuda alimentar. Segundo os grupos contrários a reformulação, "a mudança vai prejudicar a economia do país e dificultar os esforços para combater a fome global". No entanto, os defensores do plano apontam que a mudança ajudaria a combater a pobreza no país receptor, uma vez que os alimentos seriam comprados dos agricultores locais e não de produtores norte-americanos. Essa prática faria com que o governo economizasse milhões com custos de transporte e faria com que as áreas-alvo da ajuda obtivessem o alimento de forma mais rápida [2].

A mudança também atingiria os interesses das ONG's, uma vez que o plano também prevê acabar com a prática da monetização da ajuda. Um processo em que grãos são doados a instituições internacionais de caridade que, por sua vez, vendem em países pobres e, com a renda obtida, financia programas de combate a pobreza. O problema, no entanto, está na má gestão desses recursos (muitas vezes prejudicado pela corrupção) e no efeito maléfico causado aos produtores locais, que se veem competindo com os grãos norte-americanos. No entanto, nem todas as instituições de caridade são contrárias a mudança. A Oxfam e a CARE, por exemplo, apoiam a inciativa e defendem que a mudança se faz necessária. Em 2007, a CARE decidiu parar de tomar alimentos do governo para vender nos países pobres e defender a compra local dos produtos [3].

Vinte e um senadores, que são pressionados por esses grupos de interesses, também escreveram para a administração Obama em março a fim de pedir que a política de ajuda alimentar atual seja mantida [3].

Tentativas quanto a mudanças no programa de ajuda alimentar já foram realizadas anteriormente. No governo Bush, foram propostas mudanças semelhantes, no entanto elas foram sufocadas pelo Congresso (que foi pressionado pelos diversos grupos de interesses citados). Porém, atualmente, tendo em vista o orçamento apertado, os parlamentares podem agir de forma mais favorável as mudanças propostas, contudo os interesses corporativistas ainda exercem influência significativa sob o trabalho dos parlamentaristas no Congresso e no eleitorado norte-americano [3].

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BURBACH, Roger; FLYNN, Patrícia. O Arsenal de Cereais dos EUA: O Alimento como Arma. In: Agroindústria nas Américas. Rio de Janeiro: Zahar, 1982, pp. 66-83.

CLAPP, Jenifer. Corporate Interests in US Food Aid Policy: Global Implications of Resistance to Reform. In: Corporate Power in Global Agrifood Governance. London: The MIT Press, 2009, pp. 125-149.

CLAPP, Jenifer. Hunger in The Balance: The new politics of international food aid. New York: Cornell University Press, 2012.

DIVEN, Polly. A coincidence of interests: The hyperpluralism of U.S. food aid  policy. Foreign Policy Analysis, 2006, vol. 2, pp 361-384.

HOPKINS, Raymond F. The Evolution of Food Aid: Towards a development first regime. Food Policy, 1984, vol. 9, nº 4, pp. 345-362.

PORTILLO, Luis. ¿Alimentos para la Paz? La “ayuda” de Estados Unidos. Madrid: Iepala Editorial, 1987.

ROTHSCHILD, Emma. Food Politics. Foreign Affairs, Vol. 54, Nº 2, pp. 285-307, Jan/1976.

SCHUBERT, James N. The Impact of Food Aid on World Malnutrition. International Organization, Vol. 35, nº 2, 1981, pp. 329-354.

SHAW, D. The UN World Food Programme and the Development of Food Aid. Nova Iorque: Palgrave Macmillan, 2001.

TODOROV, João Cláudio; MOREIRA, Maísa. Análise Experimental do Comportamento e Sociedade: Um Novo Foco de Estudo. Psicologia: Reflexão e Crítica, vol. 17, nº 1, pp. 25-29, 2004.