A participação dos agricultores no Programa de Aquisição de Alimentos (PAA): o caso da Paraíba

No Brasil, a questão da insegurança alimentar sempre foi um problema social antigo e presente, e que atinge a população mais vulnerável do país. O debate sobre a segurança alimentar e nutricional ganhou um escopo maior na agenda política brasileira a partir das publicações do célebre geógrafo e médico Josué de Castro entre os anos 1930 e 1940, onde o autor passa a expor as dimensões sociais da fome no país (MALUF, 2007; BRASIL, 2011).

Embora tomado politicamente de maneira pontual durante as décadas seguintes no Brasil, a discussão sobre a fome somente é consolidada a partir da Constituição Federal de 1988. Com o início da chamada Nova República e a redemocratização do país, o tema da segurança alimentar ganhou enfoque permanente no debate político. O tema foi impulsionado, principalmente, pelas bandeiras de movimentos sociais (como movimentos organizados de agricultores, por exemplo). Esse maior debate sobre o tema contribuiu para a tomada de medidas mais práticas, ocasionando, por exemplo, na organização de conferências sobre saúde envolvendo o tema, bem como propostas de formação de uma Política Nacional de Segurança Alimentar e de um Conselho Nacional de Segurança Alimentar (Consea) (BRASIL, 2011; MALUF, 2007). Como explica Maluf (2007, p. 80), “a segurança alimentar apareceu pela primeira vez como referência de uma proposta de política contra a fome, com certo atraso em relação a sua utilização no plano internacional”.

Outra questão paralela importante do período de redemocratização do Brasil diz respeito à descentralização baseada no novo pacto federativo. Como coloca Almeida (2009, p. 29), “a descentralização foi um tema central na agenda da democratização, nos anos 1980, como reação à concentração de decisões, recursos financeiros e capacidade de gestão no plano federal, durante os 20 anos de autoritarismo burocrático”. Essa reestruturação do sistema de competências e atribuições das esferas governamentais impactou fortemente a formulação de políticas e programas sociais no país. As políticas de segurança alimentar e nutricional não ficaram alheias a esse processo.  Mas será que essa participação chega a abranger o nível mais interessado das políticas públicas em questão, isto é, seus beneficiários?

Esse texto trata da problemática da participação social numa política pública específica criada em 2003: o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA). Atento majoritariamente para a qualidade da participação dos agricultores beneficiários dessa política pública específica. Tendo em vista a descentralização e a maior participação da sociedade na formulação e implementação das políticas públicas do país, há uma presente participação dos agricultores beneficiários no PAA? Mais especificamente, trabalho com um estudo de caso paraibano, carente de estudos avaliativos sobre os impactos do PAA no estado.

O desafio da participação social no PAA

A luta por um programa voltado à agricultura familiar tem suas raízes em um escopo de reivindicações sociais marcantes principalmente na década de 1990, com vista a garantir o reconhecimento da agricultura familiar e de suas especificidades (GRISA, 2011). Com o governo Lula, a demanda por uma política pública especifica para esta questão ganha grande espaço. Grisa (2011, p. 13) aponta que “o processo de discussão e criação do PAA abarcou uma rede de atores de diversas instituições estatais e da sociedade civil”. Desde o Ministério de Segurança Alimentar e Combate à Fome (MESA) e o Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), até o Consea e atores da sociedade civil vinculados a movimentos sociais da agricultura familiar, a discussão sobre a criação de uma política pública específica sobre a questão possuiu um acentuado caráter intersetorial.

O PAA tem como principal estratégia incentivar a produção de alimentos por agricultores familiares, a fim de garantir a Segurança Alimentar e Nutricional destes produtores e da comunidade local e, aliado a isso, gerar mais renda para os mesmos. Através das modalidades de compra, o governo adquire os produtos dos agricultores familiares e instituições, sem lançar mão de licitações e por preços que não sejam nem superiores nem inferiores aos praticados nos mercados locais. Posteriormente, os alimentos comprados são doados para entidades de cunho sócio assistencial que ofereçam refeições para indivíduos em vulnerabilidade social.

Por ser um programa oriundo das demandas de organizações da sociedade civil, o PAA agrega importante participação desses setores. Grisa et al (2009, p. 14) argumentam que modalidades como a Compra com Doação Simultânea e a Compra Direta Local da Agricultura Familiar “envolvem um vasto conjunto de atores oriundos da esfera pública e da sociedade civil, localizados em diferentes escalas”. Hespanhol (2009, p. 476) coloca que “o próprio governo federal tem induzido à organização coletiva no espaço rural ao condicionar a participação dos produtores rurais em programas, como algumas modalidades do PAA, desde que organizados em associações ou cooperativas”.

Sobre a construção do PAA como política pública, Muller et al (2007) afirmam que no âmbito dos debates políticos, os agricultores não exerceram papel de destaque no que diz respeito à construção do programa em si. Ela defende, contudo, que isso não significa dizer que o programa não estivesse de acordos com os interesses desses atores. A autora em questão coloca que “a permeabilidade do Estado brasileiro permitiu que os movimentos sociais pudessem colocar em pauta suas reivindicações” (Idem, p. 18).

Outro fator apontado por Grisa et al (2009) é que o PAA não se mostra, quanto a sua organização participativa, uniforme para todo território nacional. Isto é, o programa assume formas institucionais diferentes de acordo com cada contexto. Essa característica impacta o modo como os beneficiários participam do programa.  “O conjunto de órgãos públicos federais e locais, movimentos sociais e ONGs podem estar envolvidos em distintos graus na implementação do PAA nos diferentes contextos do país” (GRISA et al, 2009, p. 15).

Fazendo uma análise da participação social do PAA no Rio Grande do Sul, Muller et al (2007, p. 19) consideram que “o maior envolvimento de associações, cooperativas, ONGs, corrobora para resultados positivos e em consonâncias com os anseios dos atores”. Dentre as benesses vinculadas à participação dos grupos beneficiários pelo programa, Muller et al (2007) destacam a intensidade de trocas de informação e, consequentemente, uma adaptabilidade e resposta mais efetiva da política pública em questão com relação às demandas dos agricultores beneficiários. Mais ainda, a participação efetiva desses atores corrobora para a redução de níveis de poder, isto é, a verticalidade da implementação do programa que pode muitas vezes estar alheio às necessidades dos participantes do programa.

Considerando, portanto – com base na literatura exposta – a importância da participação ativa dos agricultores beneficiários no PAA, analiso abaixo como os agricultores paraibanos participantes do programa atuam no processo de implementação da política pública em questão.

A problemática da participação dos agricultores beneficiários no PAA Estadual da Paraíba

O PAA Estadual da Paraíba foi lançado pelo Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) em junho de 2010, e a primeira das modalidades – Compra Direta Local da Agricultura Familiar para Doação Simultânea (CDL) – vem sendo realizada desde 2011.  

O estudo elaborado por Dias, Santana e Rensi (2014) detalha resultados do programa referentes aos impactos na renda, na produção de alimentos e na segurança alimentar dos agricultores beneficiários. Este texto se deterá na análise que o relatório traz a respeito da participação dos agricultores inseridos no programa.

Dias, Santana e Rensi (2014), colocam que, embora o PAA no Estado da Paraíba demonstre resultados benéficos relevantes para a esfera dos agricultores familiares – como o estímulo à policultura, aumento da renda, o pagamento de preços justos, a ampliação da área cultivada, entre outros – o programa apresenta limites que resultam de uma resposta ineficiente às necessidades dos beneficiários. Meu argumento é de que esses limites se dão, muito em conta, pela falta de uma participação mais ativa destes no funcionamento do programa. Esta afirmativa, portanto, corrobora com o que foi exposto no tópico anterior, de que, em suma, a participação ativa destes atores em questão colabora para um melhor funcionamento da política pública.

Esta participação encontra um entrave desde o início, quando da falta de divulgação do programa. Apenas 2% dos agricultores participantes declararam ter tido conhecimento do PAA através do principal órgão implementador, qual seja, o Governo do Estado (DIAS, SANTANA E RENSI, 2014). Essa situação, portanto, é reflexo de um desconhecimento dos órgãos implementadores com relação às necessidades e às demandas dos atores da agricultura familiar. Isso demonstra um distanciamento das políticas públicas de incentivo à agricultura familiar com relação à própria agricultura familiar no Estado da Paraíba. Esse entrave inicial pode contribuir para um distanciamento contínuo durante a implementação do PAA, contribuindo para decisões verticais alheias às demandas dos agricultores participantes.

Contudo, os dados mais flagrantes são com relação à falta de conhecimento da estrutura organizacional do PAA no Estado. Os dados demonstram que, com isso, não há uma participação efetiva das organizações locais de agricultores nas estruturas do programa. 61% dos entrevistados declararam conhecer pouco como o PAA funciona. Isso demonstra a forte verticalização e falta de participação dos beneficiários nas estruturas decisórias do programa em questão. O papel das organizações de agricultores fica muitas vezes restrito ao repasse de informações e decisões tomadas. Essa falta de diálogo e de uma maior horizontalidade no que se refere à participação dos setores envolvidos no PAA na Paraíba ocasionam limites, dentre os quais se destaca a falta de assistência técnica (como infraestrutura de plantio e transporte), o que prejudica a efetividade do programa, de modo geral (DIAS, SANTANA E RENSI, 2014).

Considerações Finais

Apesar do processo de redemocratização pelo qual passou o Brasil a partir de meados dos anos 1980, que ocasionou na descentralização de formulação e implementação de políticas públicas no país, a participação das populações diretamente afetadas por esses programas ainda apresenta limites consideráveis. Como foi exposto anteriormente, existem estudos demonstrando o quanto a participação social colabora na efetividade da implementação do PAA. Uma maior horizontalidade, bem como o atendimento eficaz às necessidades diretas dos agricultores beneficiários são resultados benéficos oriundos dessa participação. No Estado da Paraíba, o PAA – pelo que se observou até o momento – apresenta limites consideráveis no que diz respeito à implementação de um diálogo mais forte, bem como a participação mais ativa dos agricultores participantes do programa.

Referências

ALMEIDA, L.M.M.; FERRANTE, V.L.S. (2009). Programas de segurança alimentar e agricultores familiares: a formação de rede de forte coesão social a partir do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) no município de Araraquara SP. In: Anais XLVII Congresso da Sociedade Brasileira de Economia, Administração e Sociologia Rural. Porto Alegre: SOBER.

BRASIL. (2011). Estruturando o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional – SISAN. Cadernos SISAN, nº 01/2011.

DIAS, Atos; SANTANA, Jenifer Queila De; RENSI, Julia Silva (2014). A modalidade de Compra Direta Local com Doação Simultânea do PAA: uma avaliação na perspectiva dos agricultores beneficiários. Secretaria de Estado de Desenvolvimento Humano do Estado da Paraíba.

GRISA, Catia. (2011). As redes e a instituições do Programa de Aquisição de Alimentos: uma análise a partir do enraizamento estrutural e político.  In: Anais XLVII Congresso da Sociedade Brasileira de Economia, Administração e Sociologia Rural. Porto Alegre: SOBER.

GRISA, Catia et al. (2009). O Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) em perspectiva: apontamentos e questões para o debate. Observatório de Políticas Públicas para a Agricultura.

HESPANHOL, R.M. (2009). O programa de aquisição de alimentos (PAA) na região de Dracena (SP). In: Anais XLVII Congresso da Sociedade Brasileira de Economia, Administração e Sociologia Rural. Porto Alegre: SOBER.

MALUF, Renato Sérgio Jamil (2007). Segurança Alimentar e Nutricional. Rio de Janeiro: Editora Vozes.

MULLER, A.L. et al. (2007). A inovação institucional e a atuação dos atores locais na implementação do Programa de Aquisição de Alimentos no Rio Grande do Sul. Sociedade e desenvolvimento rural. v.1, n.1.

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Resenha: “O Brasil e a insegurança alimentar global: forças sociais e política externa (2003-2010)”

*Resenha referente à dissertação de mestrado “O Brasil e a insegurança alimentar global: forças sociais e política externa (2003-2010)”, escrita por Pilar Figueredo Brasil e publicada em 2013.

O tema de insegurança alimentar e sua relação com a política externa dos países ao que tange à assistência humanitária é, sem dúvidas, uma questão um tanto quanto polêmica no que diz respeito aos reais interesses das nações ao promoverem segurança alimentar e nutricional no meio internacional.

Pilar Figueiredo Brasil, autora do texto “O Brasil e a insegurança alimentar: forças sociais e política externa (2003-2013)”, ao discorrer sobre esse questionamento, apresenta, em sua dissertação, dois primeiros capítulos que caminham através de conceitos de Segurança Alimentar e Nutricional (SAN) em ambiente doméstico, com a implementação de políticas públicas para promoção do combate à fome e a relevante importância de movimentos da sociedade civil no amadurecimento da luta contra a insegurança alimentar.

Ainda, a autora, ao longo de sua explicação, expõe sobre a incorporação do tema de SAN no período após a redemocratização do país, sobretudo no Governo Lula e faz um breve relato sobre o processo de evolução e (re)construção da FAO e seus objetivos junto ao Brasil. Dessa forma, Pilar deixa um questionamento em relevância: como e por que a questão alimentar foi incorporada na política externa brasileira?

O Brasil e a insegurança alimentar

Para um melhor entendimento da trajetória da SAN no Brasil, faz-se necessário percorrer um histórico dos avanços e retrocessos vivenciados por todos os governos que tratam da promoção da segurança alimentar até a publicação da dissertação da autora (2013). Nota-se que a partir dos anos 80, o tema ganha impulso e força por parte de pressões sociais, uma vez que a questão alimentar depende da mobilização social para ganhar destaque.

           Sabe-se que com a aprovação do II Programa Nacional de Alimentação e Nutrição (II PRONAN), de 1976, houve uma reviravolta na concepção dos programas de alimentação. O plano foi considerado um marco na política de alimentação e nutrição do país por dar ênfase a utilização de alimentos básicos nos programas alimentares e por apoiar os pequenos produtores rurais objetivando a elevação da renda do setor agrícola e o aumento da produtividade da agricultura familiar.

           Sua proposta inicial era a criação de um mercado institucional mediante a unificação das compras de alimentos de todos os programas governamentais de distribuição alimentar para o grupo materno-infantil e a merenda escolar em uma única instituição (hoje CONAB). No entanto, conforme seu funcionamento, a prática do programa configurou-se pela implantação de um conjunto diversificado de programas de alimentação e nutrição que contemplava a distribuição gratuita de alimentos, com enfoques distintos e nem sempre compatíveis com as diretrizes das políticas defendidas nos planos oficiais.

Com esse cenário, iniciou-se uma série de conferências focadas no âmbito de insegurança alimentar que também levava o Programa de Abastecimento Popular (PAP), de 1985, como modelo de estreia. Nesse programa, cerca de 30 mil participantes atuaram em 3 mil organizações populares de periferias brasileiras.

Além disso, levou-se em conta a elaboração do Mapa da Fome, pela FAO, nos anos 90, solicitado por Betinho. O mapa, que apresentou que cerca de 31 milhões de pessoas passavam fome no país e que cerca de 31% das crianças brasileiras menores de cinco anos apresentavam desnutrição (sendo que 5% por desnutrição moderada ou grave através de dados do INAN, IBGE e IPEA), difundia a promoção do combate à fome em dois objetivos principais: o primeiro buscava atender às necessidades alimentares da população e o segundo, tinha o objetivo de atingir a autossuficiência nacional na produção de alimentos. Esses são dados que acabavam por mobilizar a população, alterando a estrutura da sociedade quanto ao seu posicionamento nessa questão, fazendo, portanto, o tema entrar na agenda dos debates nacionais.

Sabia-se que famílias com uma renda igual ou inferior ao valor de uma cesta básica de alimentos eram incluídas no grupo das que passavam fome, uma vez que a renda dessas famílias precisaria atender à outras despesas como moradia, transporte, saúde, educação, vestuário. No entanto, a autora apresenta que haviam dados que declaravam que a disponibilidade interna de alimentos era superior às necessidades diárias de calorias e proteínas de uma população equivalente à brasileira. Eram “disponíveis” cerca de 3.280 kcal para necessários 2.242 kcal de proteínas diários individuais.

Essa discordância provocava uma série de insatisfações para com o governo por parte de quem tinha acesso à essas informações e, assim, foram estipulados alguns pontos que este (o governo) deveria focar em sua agenda. Entre eles estão: a) o combate ao desemprego; b) a retomada do crescimento econômico; c) a melhoria dos padrões de remuneração do trabalhador; e d) a adoção de medidas urgentes para reduzir a distância que separava o preço recebido pelos produtores dos custos de aquisição dos alimentos básicos na rede de comércio local (IPEA, 1993).

Levando em consideração esses deveres, foram destacados certos setores que necessitavam de ajuda e incentivos e estipularam-se diversos programas e políticas públicas que promoviam o combate à desnutrição materno-infantil, a merenda escolar, a alimentação do trabalhador, a distribuição emergencial de alimentos, os assentamentos de trabalhadores rurais e de geração de renda. Para Pilar, essa distribuição de recursos, definitivamente, rompeu a inércia secular da sociedade brasileira diante do problema da fome.

           No entanto, com todo esse incentivo à criação e remanejamento de novos programas sociais em prol da alimentação e nutrição, algumas recomendações eram dadas para seus respectivos prosseguimentos: a) evitar paralelismos e superposição dos programas; b) unificar as ações e os recursos, de forma a reduzir os gastos administrativos e aumentar sua eficiência e eficácia; c) privilegiar o grupo materno-infantil, associando a distribuição de alimentos às ações de saúde; e d) concentrar o atendimento na região Nordeste. Infelizmente, muitas dessas recomendações não foram acatadas.

          

Breve histórico de evolução de SAN no Brasil pós-redemocratização  

           É fato dizer que o processo de redemocratização no país ajudou na relevância e evolução do tema de combate à insegurança alimentar no país enquanto agenda nacional. Fazendo um breve histórico das políticas públicas nos governos pós redemocratização, vê-se que o governo de Fernando Collor de Mello (1990-1992) não condiz com os avanços, uma vez que se caracterizou pela extinção de muitos programas e gastos reduzidos em relação a programas sociais, sendo considerado até um período de retrocesso no assunto.

           No entanto, já no governo de Itamar Franco (1992-1994), observou-se uma guinada na questão das políticas de alimentação e nutrição com a criação do Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA) - que tinha o objetivo de servir como órgão de aconselhamento à presidência composto por ministros e sociedade civil -, além da introdução da questão alimentar como tema prioritário na agenda nacional.

           Já no período de Fernando Henrique Cardoso (1995-2003), o foco foi transferido para o combate à fome, uma vez que, para o presidente, a fome se confunde com pobreza e causa desnutrição, mortalidade infantil e doenças crônicas. Ainda, houve a substituição do CONSEA pelo Conselho da Comunidade Solidária, alvo de diversas críticas, mas que ampliou o leque para programas na área de saúde, educação, moradia, desenvolvimento rural e geração de renda.

“Entre 1990 e 1999, um contingente de 8,2 milhões de brasileiros havia saído da condição de indigentes e 10,1 milhões da condição de pobreza. Mas, sem dúvida, a principal política que contribuiu direta e indiretamente com a luta contra a fome e a pobreza foi a estabilização da moeda ocorrida em meados dos anos 1990, o que reforçaria a tese de que os ganhos mais efetivos em termos de melhoria da renda e da alimentação da população passam, fundamentalmente, pelas políticas da área econômica” (VASCONCELOS, 2005 apud PILAR, 2013, p. 72).

          

Visto isso, é perceptível que o período de 1990 a 2003 deixa um legado de experiências, mostrando que a melhoria dos programas de alimentação requer integração de políticas públicas, mobilização e participação social objetivando maiores e melhores resultados.

O governo Lula (2003-2011), por sua vez, é bastante discutido no que diz respeito a inserção de políticas de transferência de renda e de combate à insegurança alimentar e nutricional no país, uma vez que é considerado o governo que melhor construiu uma imagem positiva do país em relação a participação social no meio internacional.

Juntamente com a reativação do CONSEA, houve a liberação do Projeto Fome Zero, que buscava erradicar a fome e suas consequências imediatas para o conjunto da população mais pobre, envolvendo a atuação dos governos estaduais, ministérios e sociedade civil em geral.

Vale salientar que o Projeto Fome Zero, diferente do que muitos acham, é uma união de cerca de 25 políticas com 60 diferentes programas que atendem à diversas dimensões; e não um único programa com um único enfoque.

No campo das políticas governamentais, foram criados, retomados e aprimorados outros diversos programas considerados fundamentais para uma política de alimentação e nutrição que buscava desde o acesso à alimentação e à educação para a alimentação saudável, até a construção de cisternas e hortas comunitárias, passando por educação alimentar, atendimento emergencial, programa do leite e tantos outros.

Como saldo de toda essa discussão, segundo a autora, vê-se que as práticas brasileiras de implementação de programas sociais e políticas públicas variaram muito ao longo dos anos, sobretudo em suas estruturas. Desde 1980 até os dias atuais, tais planos permearam campos extremos, como do planejamento autoritário ao participativo, da centralização à descentralização administrativa, da participação entre sociedade civil e Estado, do financiamento público à parceria entre público e privado e da distribuição de alimentos à transferência de renda em dinheiro.

Toda essa trajetória de modernização da sociedade brasileira que aponta mudanças, rupturas, retrocessos e avanços, construções e desconstruções em formas de gerenciamento de políticas de combate à fome fizeram o país desenvolver uma expertise no tema, contribuindo para a construção da imagem internacional positiva da nação, além de ter suas políticas consideradas exemplares e copiadas em outras partes do mundo.

CONSEA

           No que tange especificamente o Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, sabe-se que este foi criado com o intuito de ser um espaço de interação entre governo e sociedade. Seu papel é influenciar a política externa brasileira, sendo um dos canais de diálogo mais evidentes da participação da sociedade brasileira nas escolhas internacionais do Brasil, se traduzindo na consolidação das práticas democráticas no país.

           O CONSEA tem três áreas básicas de atuação: a) na integração regional com foco no MERCOSUL; b) com regimes internacionais; e c) com a cooperação Sul-Sul e atuação junto aos organismos multilaterais. Dessa forma, o Conselho é participante de missões internacionais de cooperação, como por exemplo na área de agricultura e segurança alimentar na Missão de Estabilização das Nações Unidas para o Haiti – Minustah.

Política externa brasileira e segurança alimentar

Para Pilar, a política externa possui lógica dual, onde são misturados interesses nacionais e acordos internacionais e arranjos de governança global. Seu ponto de vista segue a lógica da corrente que prega, para a determinação da política externa, cinco princípios (muitas vezes criticados): o realismo, caracterizado pela visão imparcial dos fatos; o pragmatismo, onde ocorrem iniciativas de caráter prático para maximização de ganhos; o jurisdicismo, visto pelo respeito a tratados e acordos realizados pelo país; o pacifismo, que é a não utilização de meios violentos para resolução de conflitos e respeito ao princípio da autodeterminação dos povos; e, por último, o universalismo, onde há a livre escolha de contatos internacionais do país.

Em relação a prática da política externa brasileira, as ações da nação são consideradas coerentes, caracterizando uma imagem de Estado estável, além de ser um dos países mais atuantes no combate à fome no mundo na última década, principalmente no governo Lula. A autora ainda enfatiza que este governo foi um marco da inserção do tema de combate à fome e desenvolvimento social na PEB, apesar dessa afirmação ser considerada um tanto quanto parcial.

No que diz respeito aos seus comprometimentos para com a promoção da segurança alimentar e nutricional, a PEB se divide em três grandes blocos: o primeiro, que alcança o âmbito de negociações internacionais, lida com organizações como a OMC, a Assembleia Geral das Nações Unidas, a Cúpula Ibero-Americana, o Banco Mundial em tentativa de promover combate à fome e pobreza através de negociações multilaterais.

O segundo, que lida diretamente com a cooperação sul-sul, tem enfoque nos países africanos, sul-americanos e caribenhos para cooperação financeira, técnica, científica ou tecnológica como mecanismos de apoio. Há uma demanda da experiência brasileira em setores como pesquisa agropecuária, técnicas de plantio, melhoramento genético, programas de distribuição de renda e combate à desnutrição infantil e alimentação escolar.

Já o terceiro bloco, de assistência humanitária, se baseia nos princípios de “não indiferença” e “não ingerência”, prestando o apoio por meio de solicitações dos países receptores através de contribuições voluntárias a fundos e organismos internacionais, compras locais e doações.

“Dessa forma, ao se pensar em PEB de segurança alimentar é necessário levar em consideração a história do tema no meio doméstico, as experiências bem e mal sucedidas, o know how adquirido no âmbito de políticas públicas, o papel da sociedade brasileira em determinar a inserção do combate à fome na agenda política nacional e sua consequente institucionalização” (PILAR, 2013, p. 86).

Brasil e FAO: uma parceria de longo prazo

           A Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura (FAO), fundada em 1945 em um cenário pós Segunda Guerra, quando a temática de segurança alimentar e nutricional ganhou espaço institucional no meio internacional, tem uma trajetória de apoio e relação com o Brasil ao longo de seu processo evolutivo.

        Essa relação já é percebida ao se analisar um breve histórico da construção da Organização.  Começa com Josué de Castro, notável brasileiro conhecido mundialmente por sua luta para promoção da SAN com seu livro Geografia da Fome (1946). Foi presidente do conselho executivo da FAO na década de 50 e, ao longo de sua vida, rompeu tabus, alegando que se não há igualdade na distribuição, não existirá igualdade na saúde e capacidade intelectual e, ainda, defendeu o salário mínimo, a reforma agraria e acreditava que a fome poderia ser vencida pela vontade do homem.

           Pulando algumas décadas, chegando nos anos 2000, observa-se a relação próxima do Governo Lula com a FAO, sendo este até considerado pela autora como um espaço de atuação externa de políticas do governo. A Organização apoiava projetos nacionais de combate à fome, o que passava imagem de país ativo em relação a essa temática e formava um “novo papel internacional do Brasil, superando a dicotomia doador-receptor de assistência internacional para as relações de parceria, principalmente na área de alimentação e agricultura” (PILAR, 2013, p. 102).

           Vale salientar que essa parceria Brasil/Lula-FAO também atuava em diversas missões internacionais de projetos de cooperação sul-sul em países com situações de emergência humanitária, como Haiti, Moçambique, Angola, Guiné-Bissau, República Democrática do Congo, Chile, Nicarágua e Guatemala.

           Já em 2009, dando continuidade ao histórico de relação nação-organização, pode-se citar a candidatura do coordenador de elaboração do Programa Fome Zero, José Graziano da Silva, ao cargo de Diretor da FAO, que pôs o Brasil como país ainda mais disposto a comprometer-se com os programas vinculados àquele organismo internacional (FAO).

           Esta ligação Brasil-FAO se aprofunda ainda mais junto a Comissão de Recursos Genéticos para a Alimentação e Agricultura (CRGAA).  Isto por ter o país uma atuação tradicionalmente destacada devido à enorme biodiversidade (agrícola ou não), e ao fato de ser uma potência também agrícola, produtora/exportadora e por dispor de avançados sistemas de pesquisa e produção agrícola como a Embrapa e Emateres.

Brasil como um dos novos players da geopolítica internacional

De acordo com todo o cenário histórico apresentado pela Pilar, pode-se dizer que o Brasil se põe, ao longo dos anos, cada vez mais no meio internacional como um dos novos e principais ícones no andamento da geopolítica entre nações, na promoção de segurança alimentar e nutricional, na transferência de renda e combate à fome.

Segundo Celso Amorim, Ministro das Relações Exteriores no governo Lula, o Brasil tem disposição de se pôr como país que quer, e pode contribuir ativamente para a construção da paz e da segurança alimentar entre as nações e o desenvolvimento econômico com justiça social, mesmo enfrentando diversos desafios burocráticos internos.

“As renovações conceituais, a democratização da formulação da PEB, as trocas de informações e diálogos com outros países e uma nova autoimagem que revela a possibilidade de o Brasil ter um novo papel nas relações internacionais convergem no sentido de renovar as possibilidades brasileiras internacionalmente” (PILAR, 2013, P. 118).

É visto, finalmente, que os programas estabelecidos pelo Brasil se caracterizam por uma mescla de combate emergencial à fome e de projetos estruturantes, e não somente por programas sociais compensatórios.

Todo esse histórico de políticas é, sem dúvidas, um desafio que atravessa os governos passados e será enfrentado pelos futuros, se caracterizando pela busca de um patamar básico que alcance um nível mínimo de respeito coletivo, propiciando às populações dignidade social e qualidade alimentar e nutricional.  

         Fazendo uma retomada à questão proposta pela Pilar que indaga os motivos e como a questão alimentar foi incorporada à política externa brasileira, pode-se pensar, então, que essa inserção se deu através da adoção de práticas e políticas públicas que fomentavam interesses domésticos vinculados (muitas vezes mascarados) pela política de solidariedade internacional.

           Essas práticas, em sua maioria incentivadoras da promoção da segurança alimentar e nutricional, são travadas através de negociações internacionais entre países doadores/receptores, cooperação de caráter sul-sul e, também, em assistência humanitária, emergencial ou não.

Assim, a questão alimentar e nutricional pôde ser incorporada à PEB e a agenda nacional de debates de forma eficaz após uma longa trajetória interna de erros e acertos, onde experiências no campo foram acrescidas e know how adquirido, a ponto de construir uma imagem positiva da nação nesse tema e, consequentemente, garantir possibilidades para o país em um patamar internacional.

*Por Luiza Bandeira de Mello Vasconcelos

(Graduanda de Relações Internacionais pela UFPB, Bolsista de Iniciação Científica vinculada ao FomeRI)

Referências:

BRASIL, Pilar Figueiredo. “O Brasil e a insegurança alimentar global: forças sociais e política externa (2003-2010)”. Dissertação de mestrado. Brasília: Instituto de Relações Internacionais, UnB. Cap. 2 e Cap. 3.           

          

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Segurança Alimentar e Nutricional (Resenha*)

Resenha referente ao livro "Segurança Alimentar e Nutricional", escrito por Renato Sérgio Jamil Maluf e publicado em 2007.

O enfoque no tema “segurança alimentar e nutricional” é objeto de estudo há décadas pelos mais variados pesquisadores ao redor do mundo. A questão vem tomando grande repercussão ao passar dos anos, de modo que os mais diversos problemas causados pela tal insegurança alimentar, como a fome, a subnutrição e a obesidade, são alvo de políticas estatais para sua erradicação.

Renato Sérgio Jamil Maluf, grande estudioso do tema, dedicou boa parte de sua vida acadêmica na área e lançou, em 2007, o livro intitulado de “Segurança Alimentar e Nutricional”, onde apresenta conceitos básicos sobre o conteúdo de forma simples, mas completa. O autor faz uma caminhada desde as origens da concepção alimentar, pós guerras mundiais e crise de 1929, onde a questão da fome era fator decisivo para o que estava por vir no processo de (re)desenvolvimento econômico dos países, afunilando as ideias até chegar ao Brasil atual e suas políticas locais.

Para Jamil Maluf, a Segurança Alimentar e Nutricional (SAN) está diretamente ligada à como famílias e grupos sociais se apropriarão dos bens alimentares - por meio da alimentação -, de modo que a ingestão destes de forma inadequada pode comprometer a saúde e a qualidade de vida dos consumidores.

De acordo com o que foi estipulado pela Segunda Conferência Nacional de SAN, em 2004, sua concepção é um pouco mais complexa: ela deixa claro que segurança alimentar e nutricional é a realização do direito ao acesso a alimentos de qualidade e em quantidade satisfatória, sem comprometer outras necessidades essenciais, respeitando as diversidades culturais, sociais e econômicas da região, além de ser ambientalmente sustentável. “Estar livre da fome é direito dos povos” (MALUF, 2007, p. 21).

Vale salientar que a existência de várias definições de SAN pode ser explicada pela evolução de sua compreensão e que todos os significados se interligam buscando um mesmo objetivo. A participação nesse campo é bastante ampla, o que facilita o envolvimento de não somente governos e representantes de setores produtivos, mas como também de organismos internacionais, organizações civis e movimentos sociais.

É fato que boa parte do sofrimento que a população passa está relacionada a questões de cunho alimentar, seja por sua ausência ou má qualidade. Esse cenário é causado – e agravado – pelas desigualdades sociais, onde encontra-se o acesso custoso dos alimentos por parte da população e o enriquecimento fácil de corporações industriais pelas produções agrícolas.

Objetivo da SAN

O objetivo da SAN no Brasil e no mundo, então, associa-se ao monitoramento e avaliação dessas ações (acesso custoso ao alimento e enriquecimento de grandes conglomerados industriais), de modo que seu conceito se torne um objetivo público a ser alcançado como política de Estado. A SAN foca na ampliação do acesso aos alimentos e no questionamento do padrão do consumo alimentar, ao sugerir formas mais iguais e sustentáveis de produzi-los e comercializá-los.

As suas bases evolutivas são voltadas para as questões socioeconômicas, de saúde e nutrição, subordinados aos princípios de direito humano à alimentação adequada e saudável e à soberania alimentar; tudo vinculado à intersetorialidade, fator que se destaca na projeção dos objetivos de SAN como política pública.

Para construção dessa intersetorialidade, há dois caminhos: o primeiro percorre a formulação de programas integrados, enfrentando as normas convencionais da organização da estrutura do Estado e o segundo se dá pela introdução do enfoque da SAN nos programas já existentes, principalmente aqueles considerados basilares.

A questão da soberania alimentar, ligada à concepção de ordem internacional, vem sendo trabalhada desde a década de 90, onde sua principal motivação foi dar uma resposta à perda de capacidade dos Estados de construção de políticas (agrícolas e alimentares) no contexto da internacionalização da Economia (MENEZES, 2001 apud MALUF, 2007).

O conceito estende-se também para a noção de que povos têm direito de definirem suas estratégias de produção, distribuição e consumo de alimentos para sua população, tendo em vista sua própria cultura e diversidades, sem avançar na soberania de outros países. O alimento precisa estar de acordo com os hábitos culturais, ser de base saudável e que preserve prazer associado à sua ingestão.

No que diz respeito à segurança e estabilidade alimentar nos países avançados, Jamil Maluf diz que buscar a estabilidade do abastecimento (alimentar) através da sustentação da produção doméstica de alimentos estratégicos (food security), juntamente com complementação do abastecimento interno por meio do comércio internacional são ações adotadas em busca da promoção do acesso ao alimento pela população.

Além disso, pode ser observada a prática de escoar excedentes agrícolas através de exportações subsidiárias para países pobres em forma de doações, o que acabou introduzindo novos produtos nas práticas alimentares dos países, como a difusão do trigo e derivados na América Latina. Essa prática pode gerar aspectos negativos nos países recebedores, principalmente sobre os pequenos produtores de alimentos.

O autor, ao longo do seu livro, também apresenta o conceito de “regime alimentar” – inicialmente introduzido no mundo acadêmico por Harriet Friedman e Philip McMichael (1980) – cuja compreensão ajuda no melhor entendimento do papel das políticas agroalimentares nacionais e das tenções por elas causadas no plano internacional.

O antigo regime se baseava na importação europeia de trigo de suas colônias; já o novo é caracterizado por ser um “regime de excedentes” consolidado no período pós-segunda guerra mundial, onde o modelo de produção agrícola era intensivo, apoiado por subsídios às exportações e restrições às importações. Vale salientar que, mesmo sendo considerado novo, o “regime de excedentes” já sofreu diversas transformações, desde 1970, direcionando seu foco do escoamento de tais excedentes para a promoção do desenvolvimento.

Segurança Alimentar no Brasil

No que diz respeito à construção do conceito de segurança alimentar e nutricional no Brasil, é necessária uma viagem um pouco mais longa até 1946, com o lançamento do livro “Geografia da Fome”, por Josué de Castro. O autor, conhecido por ser o pioneiro do conceito no Brasil e famoso ao redor do mundo pelas suas ideias, falava sobre a relação entre o biológico, o econômico e o social enrustida na ideia de fome, e que esta era fruto do subdesenvolvimento.

Ainda, Josué de Castro acreditava que o "círculo vicioso da pobreza" alimentava a miséria e a desnutrição, colocando a fome como um problema ético (MAGALHÃES, 1997). Sua pesquisa voltava-se para o que chamava de “fome oculta”, caracterizada pela escassez de certos elementos nutritivos na dieta e pelas más condições higiênicas e de doenças que comprometem o aproveitamento biológico dos alimentos ingeridos. 

Desse modo, desde o início da Nova República, em 1985, o país apresenta propostas de políticas contra a fome e para a instituição de um conselho nacional de segurança alimentar, futuro CONSEA, que buscava atender às necessidades alimentares da população e promover a suficiência produtiva nacional da produção de alimentos. Nos governos FHC e Itamar Franco, os movimentos contra a fome, apesar de turbulentos, também originaram vários projetos, introduzindo a segurança alimentar na agenda nacional.

Outra faceta do largo conceito de segurança alimentar e nutricional, além da intensificação da produção dos alimentos (food security) e da regulamentação dos fatores que afetam essa segurança (food safety), é a adoção de programas alimentares voltados para populações carentes para suplementação de suas rendas.

O primeiro grande projeto de assistência ao desenvolvimento social quanto à segurança alimentar e nutricional no Brasil foi o "Projeto Fome Zero — uma política Nacional de Segurança Alimentar para o Brasil", lançado em 2001 pelo Instituto Cidadania, com o objetivo de combater a fome nos segmentos de pobreza extrema, assegurando alimentação regular às pessoas nas três refeições diárias,  –  uma vez que a pobreza (falta de poder de compra suficiente para a dieta) é considerada uma das principais causas da fome e desnutrição.

Inspirado no Food Stamp Program estadunidense, “o programa foi lançado com a pretensão de cobrir, no horizonte de quatro anos, um universo estimado de 44 milhões de pessoas (27, 8% da população total), pertencentes a 9,3 milhões de famílias (21,9% do total)" (MALUF, 2007, p. 91).

O Projeto Bolsa Família, lançado em 2004 no governo Lula, sucedeu o Fome Zero ao unificar diversos outros programas de promoção de transferência de renda para as famílias como a Bolsa Alimentação, Bolsa Escola, Cartão Alimentação e Vale Gás. Além disso, o projeto estabeleceu novos critérios de participação e buscou sua universalização com o objetivo de atingir todos municípios do país e chegar, em 2006, à marca de 11,1 milhões de famílias atendidas pelo projeto.

Assim, os programas de transferência de renda tornaram-se elementos de destaque na agenda nacional de SAN no Brasil e no mundo no que diz respeito ao combate da fome e desnutrição. Vale salientar que, infelizmente, muitos desses programas constituem campo propício para práticas populistas, dando margem à execução de desvios de verba pública e corrupção.

Quando se fala de fatores utilizados para demonstração e manifestação da insegurança alimentar, Jamil Maluf elenca alguns que, para ele, são formas de evidenciar que os mais pobres estão mais expostos a tal insegurança, como o nível da renda, a condição geracional, de gênero e as raízes étnicas da população.

O nível da renda é relevante pois determina o poder de compra dos salários, sendo a alimentação a maior parcela retirada da renda familiar total da população. As questões geracionais, de gênero e étnicas são notáveis ao ser reparado que idosos, mulheres e crianças enfrentam carências específicas comparados aos homens e mais jovens. Além disso, índios e negros compõem parcelas significativas no segmento de massas sob risco de fome.

Desde 2003, no Brasil, está em curso a reorientação de ações e políticas da SAN voltadas para a questão alimentar com a participação das três esferas do governo, atuando em políticas vezes no âmbito dos estados e/ou dos municípios. O país, como república federativa, compartilha autonomia aos estados e municípios para tratarem de questões que lhes são específicas; essas iniciativas locais geram trabalho, ampliam o acesso à renda e aos alimentos e diminuem, consequentemente, os índices de desemprego e de pobreza.

As diretrizes gerais dessa política estatal de SAN em construção são a promoção do direito à alimentação adequada e saudável; assegurar o acesso à alimentos de qualidade através da geração de trabalho e renda, regulando condições de disponibilização de alimentos; promover a produção rural e urbana e comercialização de alimentos de base equitativa sustentável e culturalmente adequada, dando ênfase na agricultura familiar de agroecologia; transversalidade das ações através de planos articulados em diversos setores e participação de iniciativas não governamentais; respeitar equidade de gênero e étnica e reconhecer diversidades, valorizando culturas alimentares; e, por último, reconhecer a água como alimento essencial e parte do patrimônio público.

Somados a todas essas diretrizes, o papel da SAN ainda permeia o campo educativo com o aprimoramento de hábitos e noções de higiene para prevenção de doenças, como também a conscientização dos direitos do consumidor e do cidadão e a valorização de aspectos culturais, ambientais e sociais da produção e distribuição de alimentos. É válido salientar que a dificuldade na obtenção de relatórios de execução dos programas públicos da parte dos setores responsáveis é acrescida pela carência de legitimidade das instâncias ligadas a SAN.

Finalmente, o autor conclui sua obra de forma otimista, alegando que o Brasil tem apresentado indicadores positivos quanto a redução de pobreza extrema, mesmo que muitos fatores causadores da iniquidade social e comprometedoras do meio ambiente ainda permaneçam. Ele justifica os avanços na sustentabilidade ambiental e equidade social através da estratégia adotada de somar programas sociais de longo alcance, ao lado de modelos econômicos iníquos assentados na concentração das atividades.

No entanto, Jamil Maluf também apresenta desafios a serem enfrentados no interior dos governos e da sociedade brasileira ao longo dos próximos anos, como a “recuperação do papel do Estado e seus instrumentos de regulação das atividades econômicas” (MALUF, 2007, p. 160), além da prioridade que foi conferida ao comércio internacional e suas implicações no que diz respeito à soberania alimentar, sem mencionar nos modelos de produção agroalimentar que necessitam de estímulo e a importância da agricultura alimentar no cenário da segurança alimentar e nutricional.

Ao comparar a perspectiva apresentada por Maluf, de 2007, com o atual cenário mundial de SAN de acordo com o Relatório publicado pela FAO – “The state of food insecurity in the world” –, de 2015, são percebidos grandes avanços. Segundo a pesquisa, 72 de 129 países monitorados alcançaram seus objetivos de reduzir à metade o número de pessoas com fome desde o lançamento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM), pelas Nações Unidas.

No Brasil, de acordo com o Relatório do CONSEA – “A segurança alimentar e nutricional e o direito humano à alimentação adequada no Brasil” –, realizado em 2010, as indicações positivas também são aparentes. Produto de diversos setores envolvidos no tema, o número de pessoas em insegurança alimentar no país vem caindo de forma progressiva, o que mostra que medidas feitas anteriormente em meio a políticas públicas no que diz respeito a luta contra fome e a pobreza foram bem sucedidas.

Entretanto, ainda de acordo com o Relatório do CONSEA, é necessária uma atenção especial para os desafios que, infelizmente, ainda persistem nesse meio, como as contínuas desigualdades de renda, de gênero, raciais e étnicas e a concentração de terras e, também, para os novos desafios. O aumento do consumo de alimentos com alto teor de gordura, sal e açúcar, encontrados principalmente em refeições prontas, juntamente com a redução de alimentos essenciais como arroz, feijão, frutas e hortaliças e a liberação de transgênicos são exemplos desses novos obstáculos a serem enfrentados pelos próximos anos.

De certa maneira, as sementes de uma política universalista de promoção do direito à alimentação já foram lançadas dentro das bases da “segurança alimentar e nutricional”, mas como faz referência Jamil Maluf, a insegurança alimentar existe e expõe a esta realidade os mais pobres com o acesso custoso dos alimentos.  Assim, como foi dito, o nível da renda determina o poder de compra dos salários, sendo a alimentação a maior parcela retirada da renda familiar. Este realmente é um círculo vicioso da pobreza que alimenta a miséria e a desnutrição, colocando a fome como um problema ético, na visão de Josué de Castro, e um problema social, econômico, universal, exigente de ações mais decisivas e desafiadoras e cada vez menos evasivas conforme meu entendimento. 

*Por Luiza Bandeira de Mello Vasconcelos

(Graduanda de Relações Internacionais pela UFPB, Bolsista de Iniciação Científica vinculada ao FomeRI)

Referências:

MALUF, Renato Sérgio Jamil. Segurança Alimentar e Nutricional. Petrópolis: Editora Vozes, 2007. 174 p. (Conceitos Fundamentais).

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Clipping FomeRI (23/nov/14 a 29/nov/14)

Nesta série de posts selecionaremos links importantes de reportagens, artigos científicos ou textos de blogs sobre o assuntos relacionados a fome, a segurança alimentar e nutricional, e as Relações Internacionais.

Trabalhador e banca de legumes

Brasil

• Ocorreu no domingo 30/11 uma Cerimônia em Roma na sede da FAO em homenagem aos 12 países com progressos recentes na luta contra a fome: Brasil, Camarões, Etiópia, Gabão, Gâmbia, Irã, Malásia, Mauritânia, Ilhas Maurícias, México, Filipinas e o Uruguai. Todos estes países alcançaram o primeiro dos Objetivos do desenvolvimento do Milênio – que é o de reduzir à metade a proporção de pessoas subnutridas até 2015. Porém, apenas Brasil, Camarões e Uruguai alcançaram a meta da Conferência Mundial da Alimentação, mais ambiciosa – que é a redução do número absoluto da fome.

• Ocorreu essa semana o Encontro da Rede de Aquicultura das Américas (RAA) da FAO. Os Ministros reunidos buscam promover o consumo e a produção de pescados como forma de combater a pobreza e a insegurança alimentar, garantias de investimentos na área e incentivos à cooperação. 

• O Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome divulgou esta semana que mais 55 cidades do país aderiram ao Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN), que objetiva integrar as políticas municipais e federais para garantir o direito à alimentação. 

• E uma das frentes desse projeto governamental conhecido como Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), que liberou R$89 mi para aquisições de alimentos no ano de 2015, beneficiando agricultores locais, que tem seus produtos comprados pelos governos locais para escolas, hospitais e creches, por exemplo. 

• E o resultado desse programa é que quase 8 mil famílias são beneficiadas pelo programa. 

• E mais uma vez o assunto da mudança climática está noticiado. O Banco Mundial alerta que todo o processo do aquecimento global causa problemas na produção de alimentos, agravando o problema da pobreza. Lembrando que semana que vem ocorre em Lima, no Peru, a COP20, e espera-se um acordo e diretrizes efetivas para o combate às mudanças climáticas.

• Importante essa semana também foi a adoção pela OMC de um acordo inicial em mais de 20 anos, o que desemperra as negociações da atual Rodada Doha. O protocolo permite implementar o Acordo sobre a Facilitação do Comércio, foi aprovado por consenso e após uma negociação bilateral Índia e Estados Unidos para garantir cláusulas que garantam a segurança alimentar indiana, o protocolo pôde ser negociado e fechado pelos membros.

• E uma boa síntese da discussão sobre o uso de novas tecnologias na agricultura é apresentado por Gustavo de Freitas Morais, numa exposição sobre a relação da Fome com a propriedade intelectual.

Internacional

• Existe um programa na América Central para o combate a fome, o Sistema de La Integración Centroamericana (SICA) apresentou os resultados do projeto de luta conjunta contra a insegurança alimentar. Este programa envolveu seis países da região e com a ajuda da União Europeia, beneficiou 3 milhões de pessoas. 

• Outros exemplos importantes de ações governamentais na América Latina é o orçamento de combate a fome da Guatemala.  

• A realidade da Colômbia, com mais de 5,5 mi de pessoas em insegurança alimentar, é geográfica e socialmente exposta nesta reportagem. Que pode ser complementada com esta reportagem, que expõe a redução das terras cultiváveis em Bogotá.  

• E após a II Conferência Internacional sobre Nutrição, o México já prioriza a segurança alimentar e o combate à pobreza como eixos de sua política de governo.  

• Já na Venezuela, os resultados de programas de combate à fome revelam um país com significativa redução das taxas de insegurança alimentar. 

• Na imprensa internacional a reunião em Lima da COP20 também é esperada. Lembrando que o último relatório do IPCC, em seu capítulo sobre segurança alimentar revelou que as mudanças climáticas já afetam todos os aspectos da segurança alimentar, e que o aumento dos preços e prejuízos já são perceptíveis.  

• Por outro lado, novas opções surgem, como a importância adquirida da chamada agricultura sustentável (agroecologia) para o combate à fome. 

• Na África, o noticiário espanhol noticia que existem milhares de refugiados em estado de insegurança alimentar. 

• A insegurança alimentar tem gênero. Sabe-se que ela é muito maior em mulheres e crianças, e sobre isso, esta matéria evidencia a importância e complexidade do gênero no contexto da insegurança alimentar.  

• O Banco Mundial divulgou esta semana um total de $107 mi em ajuda alimentar.

•  E por fim, esta reportagem evidencia os números do comércio mundial de alimentos.

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